12月5日星期五，巴塞尔银行监管委员会发布了两份报告，评估欧盟和美国去年通过的规则是否符合其于2010年通过、称为《巴塞尔协议III》的全球银行监管准则。 正如预期的那样，巴塞尔委员会认定欧盟“实质上不合规”，而美国“基本合规”，迄今接受审查的所有其他司法管辖区均“合规”。欧盟常自称在倡导全球金融标准方面处于领导地位，如今却在金融监管议程这一关键支柱上落为全球最后一名。但朝着更符合巴塞尔框架的方向迈进，仍符合欧盟的长远利益。短期内可由欧洲中央银行（ECB）采取适当行动，长期则可通过修改适用的欧盟立法来实现。
巴塞尔委员会同时发布了关于 欧盟 和 美国的两份报告，这是委员会称为“监管一致性评估计划”（RCAP）的一项多年倡议的组成部分。相关出版物始于2012年10月，当时委员会根据两个司法管辖区尚属草案的规则，对欧盟 和 美国进行了初步评估，并评估了日本 ，后者被认定为合规。此后，委员会陆续发布了关于 新加坡 （2013年3月）、 瑞士 （2013年6月）、 中国 （2013年9月）、 巴西（2013年12月）、 澳大利亚 （2014年3月）和 加拿大 （2014年6月）的RCAP报告，这些司法管辖区也都被认定符合《巴塞尔协议III》。根据委员会 目前的工作计划，2015年将评估香港、墨西哥、印度、南非、沙特阿拉伯和俄罗斯，2016年将评估阿根廷、土耳其、韩国和印度尼西亚。值得注意的是，RCAP已评估的司法管辖区涵盖全球银行体系的主要份额，其中包括金融稳定委员会目前列为全球系统重要性银行的30个集团 （其中14个总部位于欧盟、8个位于美国、3个位于中国、3个位于日本、2个位于瑞士）。因此，即使后续报告认定其他司法管辖区存在实质不合规甚至“不合规”（最差评级），也不会改变欧盟作为全球落后者的地位；在全球最重要的银行业司法管辖区中，紧随其后的是“基本合规”的美国。
愤世嫉俗者会正确指出，规则符合《巴塞尔协议III》并不意味着所有相应银行都安全稳健。RCAP流程不考察规则是否得到严格可靠的实施和执行，只比较规则内容与全球准则是否相符。例如，在一些新兴市场以及发达经济体中，能力和治理方面的缺口可能妨碍规则得到妥善实施。巴塞尔委员会承认这一点，并已启动单独流程来评估相应结果，首先审视 风险加权计算 ——这是对巴塞尔框架最尖锐批评中许多批评所针对的问题。（无论合规状态如何，巴塞尔委员会还会 监测 各司法管辖区是否已采纳实施《巴塞尔协议III》的规则。）不过值得注意的是，依循合规规则会大大便利实施和执行流程，使其本身也符合全球准则。
RCAP流程看起来严谨、平衡且全面。每份报告都会组建一个临时评估小组，成员由被评估司法管辖区以外司法管辖区的监管机构代表组成，并由巴塞尔委员会常设秘书处的工作人员提供支持。评估工作会提交给独立审查小组以及RCAP同行评审委员会。每份报告都会披露评估小组组长和成员、支持人员以及审查小组成员的身份。例如，加拿大金融机构副总监马克·泽尔默率领小组完成了对欧盟的评估；瑞士金融市场监管局（FINMA）首席执行官马克·布兰森则率组评估美国。美国报告的另外七名小组成员中，五人来自欧盟委员会或欧盟成员国的个别主管机构，另外两人分别来自中国和日本。随着时间推移，流程增设了额外的制衡措施：例如，2012年10月的首批报告没有设立独立审查小组。评估本身十分全面：将规则置于当地背景中考察，分析其对一组选定银行的实际影响（报告也披露了这些银行的名称），提及任何正在进行的规则修订流程，并以透明方式附上受评估司法管辖区公共主管部门的答复。具体而言，欧盟报告收录了欧盟委员会、欧洲银行管理局（EBA）和ECB的联合答复；美国报告则收录了“美国机构”的联合答复。根据报告前言，这些机构包括联邦储备委员会、联邦存款保险公司和货币监理署。两种情况下，相关机构都赞扬RCAP评估小组的工作，同时质疑了部分结论，这在对立式程序中很常见。诚然，金融政策并非精确科学，RCAP报告不可避免地包含评估小组成员的个人判断成分。尽管如此，这些特点确保评估结果可被视为权威结论。
巴塞尔委员会的报告通过对14个具体“组成部分”进行更详细的审查，为各司法管辖区的总体评级提供依据。就欧盟而言，有两点尤其薄弱。首先，2013年《资本要求条例》（CRR）比巴塞尔框架给予更大余地，允许对银行对主权及其他公共部门债务人的债权适用零风险权重，也允许对中小企业债权适用较低风险权重。因此，报告将“信用风险：内部评级法”这一组成部分评为实质不合规。其次，CRR豁免了银行与公共部门实体及非金融企业实体之间某些衍生品交易的交易对手风险资本要求，该要求称为信用估值调整（CVA），并对实际资本比率计算产生重大影响。因此，报告将“交易对手信用风险框架”这一组成部分评为不合规。两种情况下，欧盟立法过程中都对规则作了调整，以利于银行为政府、其他公共实体和企业融资；这可被视为一种带有欧洲特色的温和金融压抑。至于美国，“信用风险：证券化框架”和“市场风险：标准化计量方法”这两个组成部分均被评为实质不合规，原因都是2010年《多德-弗兰克法案》中的一项条款禁止银行监管规定明确引用信用评级机构给出的评级。欧盟和美国另有四个组成部分被评为基本合规。其余组成部分均被视为合规，但美国有一项尚未实施，因此被评为不适用。
巴塞尔委员会对欧盟的评估实际上比人们对一个重要组成部分可能预期的更宽缓。该组成部分名为“资本定义与最低资本要求计算”，评级为基本合规（美国在这一项也获此评级）。报告指出，本章存在若干偏离《巴塞尔协议III》的情况，其中最显著的是对保险子公司的处理方式（这对大型法国银行集团尤为重要）、合作银行的资本处理方式（这对包括德国在内的若干成员国很重要），以及在主权债务投资组合损失入账方面暂时性的会计安排。这些偏离《巴塞尔协议III》的内容在CRR起草初期即被纳入，专业领域称其为“丹麦妥协”，因为它是在丹麦担任欧盟理事会轮值主席国期间谈判达成的，该任期涵盖2012年上半年。结果，2012年10月的首份RCAP报告将CRR草案在资本定义标准上评为实质不合规。看来此后欧盟谈判代表成功说服评估小组，相应影响没有最初估计的那么重大。
欧盟偏离巴塞尔标准的程度超过其他任何发达经济体，原因有多方面。至少在2012年年中银行业联盟启动之前，且此后部分延续的一项欧盟多数地区的总体政策取向，是只要银行仍能履行短期义务，就尽量不让公众看到银行的问题；这种做法委婉地称为监管宽容。这一倾向既影响了2008至2010年谈判《巴塞尔协议III》期间若干欧盟成员国在巴塞尔委员会中的立场，也影响了最终导致CRR及其配套法规——第四版《资本要求指令》（CRD4）——于2013年6月获通过的立法过程。欧元区缺乏可持续的财政框架，在很大程度上解释了（也可以说证明了）将欧元区主权风险敞口的风险权重设为零的做法。立法过程中后期出现的政治推动，旨在引导信贷流向陷入困境的成员国和企业，促成了中小企业风险权重及CVA风险豁免方面的修订。此外，欧盟本可以将有争议的条款限定适用于中小银行；若如此，便不会有《巴塞尔协议III》合规问题，因为巴塞尔协议本来只面向大型且在国际上活跃的银行。但欧盟倾向于对所有银行一律适用相同的审慎规则，不论规模大小。这一长期选择本身也可能被视为大型银行影响欧盟政策的结果。
即便如此，欧盟偏离《巴塞尔协议III》的选择也有不利之处：
第一，这导致监管标准更宽松，因为银行的监管资本比率高于一致实施《巴塞尔协议III》时的水平（差异大小取决于各银行具体的风险状况）。这反过来削弱了人们对整个欧洲银行业的信任。投资者无从得知，若按“完整”《巴塞尔协议III》执行，这些比率会低多少。例如，近期对欧元区130家最大银行开展的全面评估，促使欧洲银行管理局（EBA）公布了一项资本比率指标。媒体和评论界普遍称其为“完全实施版《巴塞尔协议III》”，但实际上正如EBA准确描述的那样，它是基于2016年过渡性条款到期后适用规则计算的CRR/CRD4比率。这项披露标志着监管透明度较以往做法取得显著进步，但仍未能让投资者了解各银行按照实际《巴塞尔协议III》标准衡量的资本实力。
第二，偏离全球框架削弱了欧盟在巴塞尔委员会以及更广泛的全球金融标准制定机构中的影响力。一位高级政策制定者曾这样说（在其他条件相同，即人口、经济和地缘政治实力水平相同的情况下）：“合规就是影响力”——也就是说，一个司法管辖区越能令人信服地声称自己忠实执行了商定标准，就越能影响未来的修订或新标准。欧盟迅速采纳2004年上一版《巴塞尔协议II》后，曾拥有这种道义权威，也曾毫不避讳地指责美国迟迟未完成采纳《巴塞尔协议II》的进程。但危机暴露出《巴塞尔协议II》框架的重大缺陷后，这一优势逐渐消退；如今，欧盟在采纳更严格的《巴塞尔协议III》方面落后，进一步损害了这一优势。
第三，欧盟长期以来一直主张全球金融标准的形成和强化。其长远利益仍与全球金融监管倡议的成功相一致。不遵守《巴塞尔协议III》，削弱的不仅是欧盟自身在巴塞尔委员会内部的权威，也包括巴塞尔委员会本身的全球权威。其他司法管辖区现在可能会受到诱惑，以地方或区域特殊性等有争议的理由偏离全球标准，并援引欧盟先例。
基于这三个因素，欧盟最好调整其监管实践和审慎立法，以便像过去符合《巴塞尔协议I》和《巴塞尔协议II》那样，符合《巴塞尔协议III》。RCAP报告附件16列出了11项“欧盟应考虑用于评估欧盟资本法规与巴塞尔框架接轨进展的问题”。巴塞尔委员会偏好这种外交辞令，而不是简单地称为“建议”，因为它不希望被视为在撤销那个声名狼藉的“实质不合规”标记时施加强硬条件。
实现这种趋同的前景略显令人鼓舞。欧洲委员会对RCAP报告发布所作的 声明 显示出比2012年10月更开放、更具建设性的态度；当时，上一轮评估曾引发时任欧洲委员米歇尔·巴尼耶的 强烈反应 。然而这一次，更激烈的回应来自欧洲议会：主要政治团体的议会领导人发表了措辞严厉的 联合声明，抨击巴塞尔委员会是“一个行事缺乏合法性和透明度的机构”，并理直气壮地宣称该委员会“不能修改欧洲机构以民主方式作出的决定”——巴塞尔委员会大概无意质疑这一事实。 一些 观察人士没有忽略其中的讽刺意味：这些论点与个别成员国的疑欧派所用论调十分相似，他们将欧盟描绘成缺乏问责、晦暗不明且不具合法性的机构，并把“民主”标签专门留给国家机构。事实上，自2010年以来，在G20历次峰会上，包括欧盟及其最大成员国在内的世界主要经济体政治领导人，都对《巴塞尔协议III》给予了热烈认可。尽管姿态强硬，仍可预期，未来修订欧盟CRR/CRD4立法以及《巴塞尔协议III》本身，可能有助于逐步消除至少部分最严重的不合规领域。
从较短期来看，ECB发挥着重要作用。自2014年11月4日起，它成为欧元区所有银行的监管机构：直接监管120家最大银行，其他银行则通过共同政策框架间接监管。它可以行使监管裁量权（按巴塞尔术语称为第二支柱措施），施加高于CRR最低标准的资本要求，并使这些要求与更加一致地实施《巴塞尔协议III》相契合。除此之外，它还可以披露，若“完全实施”《巴塞尔协议III》，各银行的资本比率将降低多少；根据欧盟银行业联盟立法，它也有权要求披露此类信息。2014年10月，ECB及其托管的单一监管机制（SSM）都成为巴塞尔委员会正式成员；此前ECB在委员会中只有观察员身份。“合规即影响力”原则同样适用于ECB。为最大限度地提高其在制定未来银行资本和审慎监管全球标准方面的影响力，ECB应运用新获权力，迅速推行更多符合《巴塞尔协议III》的做法，而不是满足于欧盟CRR/CRD4立法所设定的不完善最低标准。
本文与 布鲁盖尔研究所合作发布。本文的发布不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：尼古拉·维龙是布鲁盖尔研究所高级研究员
图片：2005年6月15日，欧盟旗帜飘扬在布鲁塞尔欧洲委员会总部外。25国集团将于6月16日至17日在布鲁塞尔总部举行峰会，议程重点包括欧盟预算之争以及挽救拟议宪法。UNICS 路透社/蒂埃里·罗热。
