今年德国社会政策学会（Verein für Socialpolitik）年会的主题是“经济发展——理论与政策”。发展援助项目的评估已有较长的传统，许多其他政策领域或可从中受益。关于公共项目和经济政策措施效率与成效评估的研究成果，仍有更大的利用空间。我希望以宏观审慎政策为例对此加以说明。
为何发展援助项目经常接受评估？一方面，出资方期望其金融援助的影响能够被问责。另一方面，研究人员往往能够参与项目设计。这使他们能够在项目仍处于规划阶段时，就纳入事后影响分析所需的要素。事前规划使评估数据得以按照最大化计量经济识别可靠性的方式收集。选择一个有吸引力的研究课题，同时不必为识别策略问题而烦恼，会提高论文发表的可能性。这是促使研究人员参与评估的激励因素，也是将循证经济政策制定付诸实践的关键。女士们、先生们，我认为这正是我们在其他政策领域需要看到更多的做法。
但在发展援助领域之外，政策措施的实际影响往往同样不确定。在许多情况下，所涉及的项目规模更大，且关乎整个国家，例如税收政策、教育政策、卫生政策，当然还有金融市场监管。对我而言，问题在于：如何确保这些领域同样接受更多、尤其是经过科学验证的评估？
在我看来，有两道障碍需要克服，但二者都并非不可逾越。第一道是数据储备不足，第二道是常常缺乏对政策措施进行科学评估的需求。
作为德意志联邦银行副行长，我的职责范围之一是金融稳定，其中包括宏观审慎政策。目前，我们对宏观审慎政策措施的影响仍知之甚少。现有证据非常有限，通常只是基于短期时间序列得出的跨国横截面分析。因此，我们正在努力创造条件，以开展更出色的政策评估。
1 什么是金融稳定？
宏观审慎政策在政策领域中仍是相对的新来者。在某些方面，该领域的知识和经验水平大致相当于数年前的货币政策领域。具体政策目标难以量化，传导渠道往往不明，数据集和分析方法仍有待发展。
为什么我们需要宏观审慎政策？传统银行监管体系在遏制金融危机的系统性冲击方面作用有限，因为它主要关注单个市场参与者的经营健康状况。
在很大程度上，微观审慎分析基于以下假设：金融体系整体稳定，市场具有流动性，且陷入困境的市场参与者不会对金融体系或整体经济产生重大负面影响。
但这种观点目光短浅，因为过去一些看似孤立的微观审慎风险被误读或低估的事件告诉我们，我们的工作需要更广阔的视角。如果大型机构产生负外部性（“大到不能倒”），如果机构之间高度关联（“关联过密以至不能倒”），或者许多规模较小的机构暴露于相似类型的风险之中（“数量太多以至不能倒”），金融体系的稳定都可能面临风险。
近期金融危机的这一关键教训促使世界各地设立了宏观审慎主管机构，以关注可能威胁整个金融体系的风险。让我们先从职责和目标谈起。宏观审慎政策的目标是维护金融稳定。金融稳定是指金融体系履行其关键宏观经济职能的能力，尤其是在发生意外事件、压力时期或结构性动荡的情况下。
金融危机的代价可能十分高昂，不仅体现在实际经济损失的规模和持续时间上，也体现在往往相当可观的财政成本上。目标并非完全遏制金融市场的风险和波动，而是减少由个别机构或市场板块陷入困境所引发的负外部性。
在此，我们需要自问，如何衡量“金融稳定”并制定具体指标。毕竟，即便当前局势看似稳定，道德风险也可能通过系统性风险的形成危及金融稳定。因此，减少误导性激励并增加体系中的风险缓冲规模，是最大化金融体系稳定性的关键。基于这一总体定义，政策制定过程中会推导出房地产价格、风险溢价或信贷增长等指标，并用于评估金融稳定。
2 德国的宏观审慎政策
欧洲金融稳定的主要责任主要落在国家层面。在德国，金融稳定委员会（FSC）于2013年设立，作为国家级宏观审慎机构。该委员会由联邦财政部、联邦金融监管局（BaFin）、德意志联邦银行和金融市场稳定机构（FMSA）的代表组成，其中金融市场稳定机构具有观察员身份。
德意志联邦银行在金融稳定委员会中发挥着特殊作用，它带来宏观经济分析和银行监管方面的经验。简而言之，德意志联邦银行是金融稳定委员会的“分析部门”。此外，除负责编制委员会提交德国联邦议院的关于德国金融稳定状况的年度报告外，德意志联邦银行还起草金融稳定委员会的预警和建议，并评估其执行情况。
当然，仅设立宏观审慎机构并不能提升金融稳定，关键在于需要一套宏观审慎政策战略和适当的工具。
目前生效的、国际商定的巴塞尔协议III框架已包含若干旨在应对宏观审慎问题的工具。例如，具有系统重要性的银行必须比其他机构持有更多资本，主要是为了应对因其规模而产生的道德风险（“大到不能倒”）。
另一项工具是逆周期资本缓冲（CCB），其设计目的是在信贷扩张时期提高资本要求，从而增强金融体系的韧性。该缓冲计划于2016年1月1日起在德国具有法律效力，但迄今尚未就其确切水平作出任何决定。
然而，这些工具仅是应对房地产市场所产生系统性风险的初步工具箱。而近期金融危机清楚地表明，住宅房地产市场对金融稳定至关重要。若干其他国家已在房地产市场使用专门的宏观审慎工具；相比之下，德国尚不具备必要的法律依据。为弥补这一缺口，金融稳定委员会于2015年6月30日向联邦政府提交了一项建议，提议设立住宅房地产市场的新宏观审慎工具。不过，我要明确指出，这一步骤并不意味着这些工具将会被部署或启用。
金融稳定委员会建议采用四项工具：贷款价值比（LTV）上限、债务收入比/偿债收入比上限，以及摊还要求。例如，贷款价值比规定了债务人在住房房地产融资交易中必须投入的最低自有资本金额。这些工具有两个目标。其一是降低过度负债的可能性，从而减少危机发生的概率。其二是在危机仍然发生的情况下，通过更大的风险缓冲来遏制其影响。
若这些工具日后被启用，则应开展事后影响分析。这需要可靠的数据，因此委员会的建议要求建立收集细粒度数据的法律基础，并强制开展事后影响分析。
3 数据在其中扮演什么角色？
但什么是“可靠数据”？美国的经验表明，放松对次级贷款家庭的信贷标准可能是金融危机的主要根源之一。只有手中掌握细粒度数据，才能识别此类发展。
德意志联邦银行设立了研究数据与服务中心（RDSC），以回应对更高质量、尤其是细粒度数据的需求。[1]目前，一个新项目已启动，负责管理和关联微观数据与宏观数据，并使其同时面向德意志联邦银行内部和外部研究人员开放。目前，有十名工作人员正忙于采集、汇编和维护这些数据，这些数据已被用于120个项目。
在国际层面，为弥补数据缺口，也已启动了大量倡议。例如，欧洲各国中央银行将在未来几年建立AnaCredit，这是一个综合数据库，将帮助它们关联贷款层面数据与银行资产负债表数据。这类数据池将开辟大量分析机会，可在众多领域加以运用。
德意志联邦银行的RSDC特别致力于在研究与政策指导之间建立紧密联系。其理念是让研究人员在最少繁文缛节的情况下免费获取数据，当然，须符合相应的数据保护要求。因此，通过提高可靠数据的可获得性，我们在消除该领域两道障碍中的第一道方面迈出了一大步。
然而，仅有数据不足以告诉我们某项经济政策措施的成效如何。该措施更需要嵌入一项结构化的影响研究之中。应用事先确定的一套客观、结构化的程序，可以提供关于成效的信息，并可能提高政策措施被接受的可能性。这些程序能够防止不利的研究结果未被公布，或必要数据的获取受阻等情况发生。
社会政策学会通过的指南是重要且必要的一步。其核心是方法论质量、透明度、客观性和独立性等一般原则。但为确保数据短缺不会妨碍评估，数据采集过程应在政策实施前提前规划，并以法律形式确立。这一做法不仅能降低政策评估的成本，还能减少事后根本无法提供必要数据的风险。
最后但同样重要的是，将评估列为强制性要求将是朝着正确方向迈出的一步。这一程序在国际上被广泛采用，例如美国管理和预算办公室（Office of Management and Budget）依法须对具有重大财政影响的立法进行评估，而在瑞士，政策评估甚至被写入国家宪法。在此，让我再次提及我前面提到的金融稳定委员会的建议。该建议包含定期的影响分析，且该分析也可由第三方进行核查。
女士们、先生们，影响分析是了解政策措施效力、量化成本与收益，以及发现意外副作用的重要工具。它们需要为决策者和研究人员提供指南。然而，只有在一个着眼未来的政策环境中，它们才能发挥作用，该环境旨在通过立法确立政策评估，并提供必要的财政和数据资源。
研究人员贡献其专业知识和想法并在这一进程中发挥作用，至关重要。在绝大多数情况下，妙想往往是与同行进行热烈辩论的“副产品”。这正是我们今天齐聚于此的原因，因此，我不再赘言，就此结束我的讲话。
脚注
[1]http://www.bundesbank.de/Navigation/EN/Bundesbank/Research/RDSC/rdsc.html。
本文系与 德意志联邦银行合作发表。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
如需及时了解议程动态，请 订阅我们的每周时事通讯。
作者：克劳迪娅·布赫（Claudia M. Buch）是德意志联邦银行副行长。
图片：欧洲中央银行位于法兰克福的总部。路透社/Ralph Orlowski。
