4月30日，意大利宪法法院就蒙蒂政府于2011年推出的养老金改革作出裁决。这项裁决可能对公共财政产生重要影响，也传递出影响更为深远的哲学讯息。
意大利宪法法院 表示 ，蒙蒂政府在危机最严峻时期批准的养老金改革法案中有一条规定违宪。该条款规定，2012年和2013年暂时停止对所有高于最低养老金三倍的待遇进行指数化调整（即所有税前金额约为1450欧元及以上的养老金）。法院认为，这一规定即使是临时性的，也违反了平等和比例原则。
这项裁决追溯至2012年，这意味着政府可能必须向450万名养老金领取者退还其2012—2013年损失的指数化调整金额。总理 伦齐 和财政部长帕多安的评论表明，如果改革被完全废除，总成本将达到约180亿欧元。这将使意大利2015年的赤字从政府预测的国内生产总值（GDP）的2.6%升至3.6%。
但这项裁决的实际影响更为复杂，因为其影响会延续至未来。支付2012—2013年的补偿后，未来指数化调整的计算基数也将高于近期政府预算文件中的预测。目前似乎没有公开资料说明这会造成多大成本；但考虑到意大利本已面临极高的养老金支出，这显然不是好消息。
图1a和1b
来源：EUROSTAT
在这样的背景下，政府于两天前公布了补偿方案。在受宪法法院裁决影响的440万名养老金领取者中，只有370万人会获得补偿，即所有养老金高于最低标准、但每月低于3200欧元的人。法院此前曾裁定，2008年对高于最低标准8倍（约4000欧元）的养老金待遇暂停指数化调整是正当的，这表明在此案中，不向超过这一门槛的养老金领取者提供补偿也可能可以接受。
政府的方案仍可能在法庭上受到挑战，具体情况将在未来几个月逐渐明朗。然而在财政方面，这项裁决已使政府陷入十分微妙的处境。补偿实际上将耗尽政府过去几个月成功建立的约20亿欧元“财政安全缓冲”。政府将用这笔资金支付指数化调整补偿，而不增加新的赤字，从而暂时赢得欧盟委员会的支持。
不过，布鲁塞尔无疑会密切关注进展。 国际货币基金组织（IMF） 在其2015年第四条磋商对意大利的总结声明中也发出警告：“按照宪法法院裁决重新调整养老金指数，不应改变今年及今后的财政立场。应通过削减支出完全抵消保障条款的影响，以避免有损经济的加税，同时建立财政缓冲。”
事实上，意大利预算案规定增值税提高2%，并上调燃油税；这些措施可自动启动，以确保该国到2017年实现结构性预算平衡（即所谓的“安全条款”）。在意大利经济复苏依然脆弱之际，这项加税将抵消政府近期有限的扩张措施。为避免加税，2015年 预算已预先安排削减100亿欧元支出，目标是将总支出从2014年占GDP的51.1%降至2015年的50.5%。宪法法院的裁决以及随之而来的财政安全缓冲资金动用，进一步加大了政府落实支出削减的压力。
但这项裁决传递的不只是预算层面的讯息，还传递出一种更普遍、或许更重要也更具争议的讯息。宪法法院实际上认为，即使在严重经济危机期间，暂时停止养老金指数化调整也违背“平等”和“比例”原则。养老金领取者无疑是危机期间被要求承担很大一部分调整的人群之一。欧元区“南部”国家的情况皆是如此；很少有人会否认这一事实。但尽管如此，从更广阔的视角看待问题或许仍有益处。
意大利年轻人与老年群体之间的差距广泛存在且由来已久，但危机期间这一差距进一步扩大，对代际再分配产生了重大影响。意大利的养老金支出在欧洲位居第二（见图1b）；即使在2012年（该改革实施期间的一年），也达到GDP的16.5%。或许更重要的是，若不计入显然属于异常值的卢森堡，意大利的养老金替代率位列欧洲前三分之一（见图1a）。
意大利65岁及以上、面临贫困和社会排斥风险的老年人口比例约为22.6%。这一比例很高，在欧元区同年龄段人群中位居前列。年轻群体的情况则是：18—24岁人群中这一比例达到36.3%，在欧元区也属最高之列。面临贫困和社会排斥风险的比例在18—24岁人群中上升了5.4个百分点，在25—49岁人群中上升了5.3个百分点；而在老年人群中下降了2.7个百分点。
这绝非意大利独有的现象。 Darvas等人（2014） 发现，危机期间欧洲的代际差距不断扩大，年轻一代受到的冲击大于老年人。儿童的严重物质匮乏率从2007年的10.1%升至2012年的11.7%；同期老年人的这一比例则从2007年的8.6%降至2012年的7.5%。2012年，11.1%的儿童生活在父母已不再工作的家庭中。
来源：EUROSTAT及自行计算
然而，图3需要放在更广阔的背景下理解：意大利仍深陷严重经济危机，这场危机已经（并且仍在）对年轻人的就业前景造成极其严重的影响。2014年底，意大利25岁以下年轻人的失业率为40%，在欧元区排名第三，在欧盟排名第四（见图3a）。意大利是极少数青年失业率在2013年至2014年间仍上升（而非下降）的国家之一。国家统计局最新公布的数据还显示，2015年3月这一比例进一步升至43%，表明令人担忧的趋势远未停止，更谈不上逆转。
图3a和3b
来源：EUROSTAT
更令人担忧的是，正如 此前所讨论的，这一极高的青年失业率也主要是长期现象。2014年，60%的青年失业者失业时间超过一年，而欧盟层面的比例不到40%。这会严重影响这些年轻劳动者未来重新就业的可能性；随着时间推移，他们的技能会不断退化，同时也会产生更长期的影响。养老金制度于1995年从待遇确定型转为缴费确定型；在这一制度下，如果40%的青年失业率长期持续，就意味着如今相当一部分年轻意大利人明天只能领取非常低的养老金。
那么，现在让我们从更广阔的视角来看。意大利宪法法院作出裁决时，意大利的养老金支出在欧洲排名第二，养老金替代率排名第三；法院认定，暂时停止对高于最低标准三倍的养老金待遇进行指数化调整，违反“平等和比例”原则。因此，政府现在将向370万名养老金领取者发放20亿欧元补偿，补偿金额与养老金水平成反比。对单个养老金领取者而言，2015年的年度补偿金额将在280欧元至750欧元之间，相当于每月23至62欧元。有人会说，这可能刺激受益者增加消费；也许确实如此。但与此同时，这肯定会抹去此前积累的财政缓冲，并增加今年提高增值税的风险。增值税上调会全面打击消费（不仅影响范围有限的受益群体），或许还会危及依然疲弱的经济复苏。
所有这些都发生在这样一个国家：目前青年失业率为43%，其中60%属于长期失业，并有演变为结构性失业的风险。这项裁决还传递出这样的讯息：预算约束事实上可能变得无关紧要；这可能引发关于第81条稳固性的有趣问题。该条将欧洲预算平衡规则写入意大利宪法。裁决也严重质疑政府采取果断预算行动的正当性，即使是在2011年那样严峻的国家紧急状态下——当时不仅意大利，连欧元的存续都面临风险。从法律角度看，法院的论据或许无懈可击——正如罗马人所说：“法律严酷，但法律终究是法律。”然而，在一位谦逊的经济学家看来，这项裁决时机不当，很难称得上“合乎比例”，而且对“平等”一词作出了独特的诠释。
本文最初发表于总部位于布鲁塞尔的智库Bruegel。请在其网站 此处阅读原文。本文的发布并不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Silvia Merler，意大利公民，于2013年8月加入Bruegel，担任附属研究员。
图片：一位退休女性拄着手杖散步。路透社/Christian Hartmann。
