与缅甸的政治十字路口同样重要、却鲜为人知的，是其关于如何管理国家丰富自然资源的决定。两者密切相关。
自然资源管理不善所带来的风险——社会动荡、腐败、贪污、环境退化——早已为人熟知。许多发展中国家发现，若缺乏开放透明、强有力的机构和切实有效的保障措施，自然资源开采反而使其社区比以往任何时候都更加贫穷、更加脆弱。自然资源开采与内战之间存在密切关联—— 联合国估计 ，约40%的国内冲突与自然资源争端有关或由其引发。同样，据估计，被视为“脆弱”或“faled”的国家中，约四分之三也拥有丰富的自然资源。
缅甸拥有丰富的资产。锡、锑、锌、铜、钨和铅的储量，以及石油、木材、煤炭、大理石、石灰石、宝石、天然气和水电，都具有极大的获利潜力，并可能带来深刻变革。缅甸经济的大部分——43%——与自然资源相关，无论是通过农业活动、畜牧业、渔业还是林业。仅天然气就占缅甸出口总额的40%。柚木和硬木的出口每年价值4亿美元——与邻国相比，这一数字被认为严重低估。缅甸也是东亚最贫穷的经济体之一，人均GDP为800–1,000美元。
与其他处于类似境地的国家一样，缅甸的资源滥用也带来诸多风险，而经验表明，这些风险足以摧毁最崇高的抱负。其中一些风险已引发动荡，例如 勒巴东铜矿的抗议活动 于2012年引发军方的严厉回应，造成100多人受伤。克钦邦和掸邦北部地区长期处于政治动荡之中，两地均蕴藏重要的自然资源储备。就自然资源开采的透明度而言， 2013年，收入观察研究所（Revenue Watch Institute）将缅甸排在最后一位。缅甸迫切需要探索如何效仿全球自然资源成功案例，避免沦为又一个自然财富弊大于利的国家。
妥善管理，这些资源可以最大限度发挥缅甸的经济潜力，助力民众致富，促进长期稳定，并降低开采相关风险，包括武装冲突。智利和博茨瓦纳等国表明，有效管理的自然资源能够为社会和经济进步的高水平做出贡献。智利设立了以铜矿收入为基础的主权财富基金，为政府支出提供重要的逆周期支持。博茨瓦纳利用矿产财富收入资助以自然为基础的旅游景点及其他经济多元化举措。
负责任的自然资源管理不存在放之四海而皆准的方案。每个国家和社会都必须设计自己的道路，确保其自然财富推动发展。但总体而言，缅甸最好采取“不造成伤害”的做法，在机遇与风险之间取得平衡。这意味着：兼顾更广泛的发展目标，遵循国际标准和最佳实践，以透明度和健全的法律框架为基础，并由健全的机构提供支撑，同时反过来支持健全机构的建设。此类做法能够应对安全和人权问题，并努力促进更广泛的社会和经济发展。
对话
作为朝这一方向迈出的第一步，缅甸应与所有利益相关方就自然资源管理开展认真的对话，强调共识而非仅仅是协商。各国似乎只有在政府、企业、民间社会行动者和社区坐到谈判桌前、共同探讨各自的共同责任时，才能解决自然资源方面的挑战。这包括收入的公平再分配、透明度措施和强有力的公共机构，与民间社会和当地社区密切合作，并投资于地方能力建设、环境规划和人权。
政府应侧重于包容性共识，而不仅是协商。说起来容易做起来难，但以共识为基础的决策最终可能具有更大的合法性和支持度，从而推动改革议程。
发展战略
缅甸必须努力将自然资源开采纳入更广泛的国家发展战略，自然资源只是其中的一个组成部分。此类战略应着重使资源开采的收益清晰可见，将资源收入用于投资，而非依赖其获取短期收益。该战略还应使繁荣的基础多元化，使经济不致仅仅依赖资源开采，而是包括例如资源供应链中的增值活动以及其他经济部门。
EITI与国际标准
缅甸还应注意在自然资源管理和外国投资方面采纳国际最佳实践。其与 采掘业透明度倡议 （EITI）的合作以及外国投资监管方面的近期发展，是朝着正确方向迈出的一步。该国无疑需要大量援助，才能落实国际最佳实践，尤其是因为其中许多倡议相对较新，甚至对世界上最发达的国家也构成挑战。尽管如此，此举将大有助于确保自然资源产业的可持续性和公平性。
机构、透明度与合同
缅甸应致力于为自然资源管理建立健全的法律框架，以及健全的公共机构。透明度和问责制的法律基础，以及合同的拟定方式，对于确保自然资源收入不致在避税天堂、空壳公司或腐败官员的宫殿中被挥霍殆尽，至关重要。
必须谨慎确立适当的透明度和问责法律程序，否则利益相关方的协商将形同虚设；这些程序在任何情况下都不应低于现行国际标准，而现行国际标准应被视为确立最低标准。
人权
“不造成伤害”的做法还将安全和人权视为自然资源开采的重要组成部分。它尊重当地居民的人权，确保采矿或钻探的安全不会给其他所有人带来不安全。作为一个宽泛但站得住脚的概括，快速、粗放且只惠及少数人群的自然资源开采，极易产生相对较高的冲突风险，并可能升级为暴力，尤其是在此类情况下，能够管理冲突的机构很可能尚未建立。
相比之下，相对广泛惠及、使全体民众受益的自然资源开采，则能将暴力冲突风险降至最低，尤其是在此类情况下，冲突管理机构几乎肯定会在发展过程中逐步建立起来。
缅甸已经采取了重要且富有希望的措施，以确保其自然资源得到负责任的管理。2012年与EITI的合作、《外国投资法》的通过，以及禁止出口未加工木材的决定，都表明在保护自然资源财富方面取得了显著进展。
自然资源方面的进展速度和深度，将对缅甸的政治转型以及建设和平的漫长道路产生影响。这些财富对缅甸的发展与繁荣具有巨大潜力。通过对话与合作，它们可以被用于促进和平、稳定与繁荣。
作者：David Harland是瑞士人道主义对话中心（Humanitarian Dialogue Centre）执行董事，并是 Global Agenda Council on Conflict Prevention of the World Economic Forum（世界经济论坛冲突预防全球议程理事会）成员
图为工人在缅甸一座铜矿作业。REUTERS/Soe Zeya Tun
