将《民法合同》（CLC）称为“垃圾合同”的记者，想必深谙如何捕捉民意；如今，这类合同规范着波兰约100万至140万名劳动者的就业。在这个巧妙避开大衰退、经济持续稳定增长的国家，受雇于CLC者与其他劳动力之间的就业条件差距，已成为争论焦点。
波兰并非唯一应对双重劳动力市场的国家——这种市场以就业类型不同、进入“优质”就业领域的机会有限为特征。例如，西班牙和意大利在20世纪90年代初进行改革，放宽雇用条件，试图为原本受到严格监管、尤其是解雇方面管制严厉的劳动力市场注入活力。由于社会伙伴反对，这些改革几乎没有触及已有工作者（常被称为“内部人”）的既有权利，却引入了多种新的就业合同形式，这些形式往往难以享有社会保障，且期限固定。改革由此造成了两层式、双重的劳动力市场：内部人——通常是处于黄金工作年龄的男性工薪雇员——可以继续享有受保护、往往终身的就业；而外部人——青年、女性、失业者——则通过一系列短期合同进入劳动力市场，并缓慢转向无固定期限、更加稳定的就业。
波兰有25%的工薪劳动者从事固定期限工作，在临时就业占比方面位居经合组织国家之首。然而，它面临的市场分化有其自身特点：问题并不主要在于固定期限就业与无固定期限就业的区别，而在于正规劳动合同（无论固定期限还是永久合同）与垃圾合同／民法合同（CLC）之间的差距。
CLC适用于有明确时限、无需劳动者在特定工作场所履行职责，且工作可按结果界定而非向经理汇报的就业形式。除期限固定外，CLC不受最低工资规定约束，不提供年假、产假或病假，不要求缴纳或仅要求缴纳有限的社会保障费用；有些情况下甚至无需书面订立，也不由劳动法院裁决。
这些合同——真令人意外——颇受雇主欢迎：它们可以削减成本，使用起来简单，而且可以说毫无约束。另一方面，除年长劳动者（他们看重CLC的灵活性）以及一些受教育程度较高的劳动者（主要从事艺术和高科技职业）外，绝大多数雇员都明确偏好永久就业。
使用垃圾合同对波兰来说是个问题吗？
世界银行近期一份政策简报结合定量数据和焦点小组证据指出，从临时就业转向更好工作的比例很低；签订无固定期限合同的劳动者收入显著高于技能相近的临时就业者；对CLC的滥用也在增加。CLC最常见于低技能职业，例如保安、清洁和餐饮服务，这与文献中普遍存在的叙述相去甚远；后者常将非典型合同与技术革命和高技能IT工作联系起来。在波兰，劳动力成本竞争似乎才是关键所在，这在一定程度上受公共部门采购做法驱动——眼下是劳动力买方市场。
总体而言，签订CLC的劳动者面临较差的工作条件，也更容易受到商业周期波动的影响。银行深知这一点，因此不愿向他们提供抵押贷款（这会对青年步入成年和组建家庭产生种种影响）。此外，这些劳动者无法积累养老金权益。与此同时，CLC也发挥一些积极作用：在生产率低、又缺乏适当地域差异化最低工资的地区，CLC使低技能劳动者能够获得正规就业。它们也有效地帮助年长劳动者重返劳动力市场——对于一个50岁以上人群劳动参与率仍然偏低的国家而言，这绝非易事。然而，毫无疑问，按目前的设计，CLC遭到了大规模滥用。
如果重新设计CLC，可能会发生什么，很大程度上取决于正确的反事实情景是什么：限制这类合同的使用，会带来更好的就业，还是导致更多非正规就业并可能造成更高失业？
一项旨在缩小CLC与劳动合同差距的策略——提高CLC的成本，同时降低劳动合同相关的成本和复杂程度——若辅以设计得当的税收和积极劳动力市场政策措施，就能大大减少市场分化，并缓和对就业的潜在不利影响。逐步使社会保障缴费与劳动合同缴费标准趋同，并加强执法，将CLC的使用限制在确有岗位特征需要的情形，可以减少对CLC的滥用，并支持更公平的代际养老风险分担。简化目前异常复杂的劳动法规并提高人们对其的认识，尤其是在中小企业中；同时降低解雇的程序成本（包括司法审查的预期成本），可能会让雇主更愿意采用劳动合同。最后，提高劳动收入的免税额，可以让企业更容易为目前依据民法合同工作的劳动者改用劳动合同，因为免税可在不大幅增加企业劳动总成本的情况下，维持最低净工资稳定。
近期举措释放了积极信号：部分民法合同的社会保障缴费有所提高，个人所得税中的儿童税收抵免也获批调整，将增加对多子女家庭的支持。不过，最重要的任务将是解决现行劳动法典带来的诸多复杂问题和抑制因素。劳动法典改革确实很难——真的——但鉴于波兰成功推进其他复杂改革的高效表现，这项改革或许也能实现。
本文与 世界银行“声音”博客合作发表。本文刊发并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：罗贝塔·加蒂目前担任世界银行欧洲和中亚地区罗姆人融入议程协调员，常驻华沙。
图片：2013年1月16日，求职者在华沙一家失业者服务中心使用设施。路透社／彼得·安德鲁斯。
