欧盟委员会主席让-克洛德·容克提出的提振欧盟投资计划包含三大支柱：(i) 创建欧洲战略投资基金（EFSI）；(ii) 在欧盟层面建立项目储备，并通过投资咨询“中心”加强技术援助；(iii) 改善投资框架条件。迄今为止，许多评论都聚焦于第一部分，尤其是所采用的乘数。ESFI将获得210亿欧元公共资金：其中80亿欧元来自欧盟预算，构成50%的担保；另有50亿欧元来自欧洲投资银行，后者还将提供项目遴选方面的专业知识。随后，为实现承诺的3150亿欧元总额，计划的关键在于动员并撬动额外的2940亿欧元私人投资，也就是每承诺1欧元公共资金，带动15欧元私人资金。
人们对这一1:15乘数是否现实深表怀疑，尤其是私人资金必须具有“额外性”——不能挤出已经计划好的投资。 Claeys、Sapir和Wolff在Bruegel博客文章 以及 Wolff在《科学》杂志上 已经指出了这一额外性问题：能否选出那些若没有担保便不会实施的合适项目？他们强调，项目遴选委员会的专业能力和独立性对于选出合适的“额外”项目、避免陷入政治俘获陷阱至关重要。
应当遴选哪些项目？Claeys、Sapir和Wolff指出，项目风险越高，乘数效应就越大：危机期间最可能被搁置的恰恰是高风险项目，而且这些项目可以在不造成挤出风险的情况下启动。尽管容克计划规定“不得按主题或地域预先分配资金”，但也提到了基础设施，特别是宽带、能源网络和交通基础设施，以及教育、研究与创新、可再生能源和能源效率。这些领域——但不限于这些领域——都应有足够空间找到高风险项目。
210亿欧元中，有50亿欧元将分配给中小企业。该中小企业部分被假定具有同样的1:15乘数，这意味着其风险要求与ESFI其他部分相似。与其为中小企业整体划出专门资金，不如为具有高增长潜力的年轻企业子群体划拨专款——如果确实需要划拨专款的话。正是这类企业通常会提出风险更高的创新项目。由于资源和声誉不足，它们通常更难获得融资，尤其是在当前欧洲金融市场风险融资意愿较低的情况下。
项目遴选还应聚焦于同时符合额外性标准、且社会回报率最高的项目。毕竟，重要的不只是能够撬动多少私人投资，还包括这些投资能够创造多少增长和就业。所有这些都凸显了对ESFI实行高质量独立治理的必要性，也说明从一开始就明确监测与评估策略至关重要；只有这样，该计划才有切实机会实现1:15乘数，并对欧盟经济增长和就业产生有意义的影响。
这一点尤其重要，因为将投入EFSI的欧盟公共资金，即80亿欧元，并非新增资金，而是从欧盟预算其他部分转拨而来。尽管容克计划没有明确规定，但很可能来自欧洲投资银行的50亿欧元也是如此。这就引入了“机会成本”因素，即额外投资的社会回报高于这些资金原先拨款用途所能带来的回报的部分。必须证明，转拨的资金用于新的容克计划，比用于原有拨款用途效果更好，但容克计划对此没有说明。机会成本有多大，取决于资金具体来自何处。根据容克计划，80亿欧元将来自“连接欧洲设施”（33亿欧元）、“地平线2020”（27亿欧元）和预算余量（20亿欧元）。令人尤其担忧的是，资金正从欧盟预算中那些可能最有望产生类似ESFI所追求乘数效应的部分抽走。例如，欧洲研究理事会资助的基础科学项目等公共投资，已被证明能够产生可观的社会回报率。事实上，容克计划文本指出，1:15乘数“是一个审慎的平均值，依据欧盟项目和欧洲投资银行的历史经验得出”。如果不是来自研究支出和“连接欧洲设施”等项目，这些历史证据又来自哪里？！
所有这些都意味着，项目遴选委员会的任务将是选出乘数效应超过“连接欧洲设施”和“地平线2020”乘数效应、达到1:15的项目。如果资金来自欧盟预算中机会成本较低的其他部分，他们的工作会容易得多。
考虑到这一致命弱点，容克计划的第三大支柱——改善投资框架条件——对于动员预期的私人投资就变得更加关键。欧洲低投资这一多层面问题不仅仅源于融资不足。由于回报率较低，私人投资者也在回避欧洲。若要确保所需的1:15乘数，容克计划因此需要就改善投资环境作出可信承诺。
遗憾的是，与计划的第一和第二部分不同，第三部分没有设定阶段目标和时间表，因此说服私营部门相信未来投资环境会得到充分改善的力度较弱。
此外，计划的第三部分是否针对提升欧洲投资所需的正确条件？它将银行联盟和资本市场联盟，以及改善监管、推进能源、交通和数字领域的单一市场列为最重要的领域。它还特别提到要解决影响中小企业的障碍。虽然这些领域并无争议，但计划几乎没有关注与研究和创新相关的框架条件。计划只提到：“为了促进研究与创新，减少知识转移障碍、开放获取科学研究成果以及提高研究人员流动性，将有利于欧盟竞争力。”但对于如何改善这些方面，计划没有提出具体新想法，也没有阶段目标或时间表。
这令人惊讶，因为这些领域恰恰将是欧洲未来的优势所在。举例来说，在安永最新的《欧洲吸引力调查》（2014年）中，808名受访首席执行官中有45%认为，研发将是提升欧洲对外国直接投资吸引力的驱动力。他们认为，欧洲最具吸引力的特点是稳定且可预测的营商环境（44%）、创新能力（38%）、庞大的客户群（31%）以及劳动力素质（31%）。
该计划从“地平线2020”抽走资金，危及高质量公共研发基础设施的存量，也危及在研究前沿接受培训、并得到欧盟内部流动支持的研究人员。企业在决定将其高风险、以研发为基础的投资布局在欧盟而非其他地方时，正是看重这些资源。“地平线2020”是那些具有高增长抱负的高风险项目的一项关键框架条件，而这类项目最有潜力实现1:15乘数。
因此，从“地平线2020”抽走资金用于ESFI，等于削弱该计划实现1:15乘数的潜力。
总而言之，在被要求认可该计划时，欧盟理事会和欧洲议会应当：
要求从一开始就在计划中纳入明确的评估策略；该策略应评估ESFI，并要求其管理层对遴选出符合所需额外性和（社会）回报率标准的项目负责，同时考虑所用公共资金的机会成本。
要求重新聚焦专门的中小企业窗口，将重点放在由具有高创新驱动型增长潜力的企业实施的高风险项目上。
要求重新考虑欧盟出资应来自欧盟预算的哪些部分；相关标准应包括当前资金拨款的乘数效应／（社会）回报率；
至少，EFSI不应按比例从“连接欧洲设施”和“地平线2020”抽走资金，而应只从这些计划中机会成本最低的部分抽取资金。
要求为计划第三部分提出明确方案，以具体政策解决投资的关键框架条件，并配以截止日期和阶段目标。
本文 与Bruegel合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Reinhilde Veugelers教授、博士，是鲁汶大学（KULeuven）正教授。
图片：2014年4月15日，欧盟成员国国旗飘扬在斯特拉斯堡欧洲议会大楼前。路透社／Vincent Kessler。
