在资本能够以越来越便利的方式跨境流动的世界里，政府可能会发现，越来越难以从资本收入中筹集税收，因此不得不将税负转移到流动性较低的税基上。资本税竞争日益加剧，是皮凯蒂（2014）对21世纪不平等演变作出著名悲观预测的原因之一。
政府税收与集聚理论
然而，巴尔温和克鲁格曼（2004）等人提出了一个重要限定因素，修正了资本税收“逐底竞争”的说法。他们发现，集聚或集群效应可能使企业不像人们想象的那样容易迁移。事实上，按照他们的论述，拥有产业集群的辖区政府可以从实际上难以迁移的税基中提取财政租金，直至这一程度：面对低税竞争者时，政府仍能留住该集群。
关于政府是否确实对集聚租金征税，现有证据表明，拥有集聚或经济活动密度较高的地区，其观察到的税率确实更高。例如，Buettner（2001）发现，人口较多的德国市镇设定了更高的地方营业税税率；Charlot和Paty（2006）则记录到，市场可及性更高的法国市镇设定了更高的营业税税率。较新的分析试图克服一个实证难题：地方税收与企业集聚之间的因果关系可能是双向的（例如参见Luthi和Schmidheiny，2014）。这些研究同样发现，集聚与高税收相关。
然而，如果企业集群并非让政府征走部分集聚收益，而是能够利用自身的议价地位从政府那里争取优惠待遇，那么它们对地方税收的影响可能恰恰相反。政治经济学文献指出，与国家层面相比，这种“政策俘获”在地方层面更为显著。相关研究解释了为何在位的衰退企业和产业可能比新进入者投入更多游说，也指出地理上集中的产业尤其积极地寻求影响政策。
新证据
在Brülhart和Simpson（2015）一文中，我们将这些相互竞争的理论置于同一框架下，考察政府政策是否以及如何回应产业集聚的存在。我们分析英国一项重要的地区定向补贴计划的慷慨程度。该计划旨在促使企业将就业岗位设在经济滞后且多为偏远的地区，也就是通常远离现有集群的地方。补贴可以被视为负税收。我们考察政府向集聚程度较高产业的工厂提供的每个岗位补贴是更高还是更低，以及这些产业的补贴率如何随其与现有产业就业岗位的地理距离而变化。此外，我们还探讨补贴报价如何随决策辖区层级、地区—产业专业化程度以及申请企业特征而变化——这些都是评估政治经济学模型中政策俘获预测的互补方式。
我们发现一些证据表明，集聚程度较高产业中的企业既会申请较高的每岗位补贴，也会获得较高补贴；但没有证据表明，在远离该产业就业岗位集中地的地区，这种补贴会进一步增加，而这正是强调政府能够对集群征税（或提供较低补贴）的理论所预测的。不过，若区分不同的辖区层级，我们的结果显示，分权的地方政府机构似乎会设计补贴报价，以偏向并试图保留产业集聚程度较高地区中现有的就业岗位，尤其是在产业就业岗位集中度更高的地区。
也就是说，在控制企业申请金额后，在产业就业岗位密度较高的地区，政府会向集聚程度较高的产业提供更慷慨的补贴。
此外，在相关产业就业相对衰退的地区，这一现象最为显著。
综合来看，这些结果符合占主导地位的在位地方产业实施“政策俘获”的理论，而非政府对集聚收益征税的理论。
原则上，较低层级政府在拥有产业集群的地区提供更慷慨补贴这一发现，也可能有另一种解释。地方辖区可能利用补贴吸引工厂，而这些工厂本身可能为当地带来显著的集聚收益；在申请企业所属产业已经相对专业化的地区，这类外部收益可能更为显著（例如参见Greenstone等，2010）。然而，这似乎不适用于Brülhart和Simpson（2015）所采用的研究情境。申请拨款的工厂给周边现有企业带来的集聚收益，可能只与大型项目相关。因此，这一解释或许适用于Greenstone等（2010）研究的“百万美元工厂”：他们发现新进入者确实会给在位企业带来显著收益。在英国的政策情境中，相关项目的平均规模小了约两个数量级，因此这一机制并不可信。我们发现，更慷慨的拨款报价是提供给申请保护现有岗位的在位工厂，而非创造新岗位的新进入者；这进一步支持了这样的结论：与预先培育集群相比，政府俘获更可能是背后的机制。
我们的结果令人联想到此前的发现：名义上面向增长部门的补贴政策，实际上却倾向于相对衰退的产业和地区（Beason和Weinstein，2005；Martin等，2011）。这些结果也支持这样一种观点：财政分权的最优程度，取决于政策可能受到根深蒂固的地方主导利益俘获的程度（Bardhan，2002）。
结语
这项研究对政策讨论有何贡献？就地方层面的财政决策而言，正如Glaeser（2002）所论，在位产业集群实施的俘获是“唯一表明税收激励会造成空间扭曲的理论”。因此，地方政策俘获的空间越大，财政权力下放的经济效率就越低。
就资本税竞争的广泛讨论而言，我们的结果指向这样一个世界：集聚力量非但没有遏制逐底竞争，反而进一步使竞争场地向资本倾斜。企业具有流动性时，可以四处寻找税负最低之处，这反过来会迫使政府降低税率；而企业（大型企业或集群企业）难以迁移时，似乎在与地方政府谈判中尤其占据优势。换言之，由于研究表明，集聚力量主要作用于相对较小的空间尺度（Rosenthal和Strange，2004），它们对国际税收竞争的影响可能有限，却会影响次国家层面的税收——如果政策俘获是主导力量，这种影响将有利于资本。
当然，这是一个强有力、也可能有些言过其实的推测。显然，我们需要进一步研究国家与地方税务机关之间，以及它们与空间集聚产业之间的战略互动。
参考文献
Baldwin, R E and P Krugman (2004), “Agglomeration, Integration and Tax Harmonisation”,《欧洲经济评论》，48(1)：1-23。
Bardhan, P (2002), “Decentralization of Governance and Development”, 《经济展望杂志》，16(4)：185-205。
Beason, R and D E Weinstein (2005), “Growth, Economies of Scale, and Targeting in Japan (1955-1990)”, 《经济学与统计学评论》，78(2)：286-295。
Brülhart, M and H Simpson (2015), “集聚经济、应税租金与政府俘获：来自地区定向政策的证据”，CEPR讨论论文10578。
Buettner, T (2001), “Local Business Taxation and Competition for Capital: The Choice of the Tax Rate”, 《区域科学与城市经济学》，31(2-3)：215-245。
Charlot, S and S Paty (2007), “Market Access Effect and Local Tax Setting: Evidence from French Panel Data”, 《经济地理学杂志》，7(3)：247-263。
Greenstone, M, R Hornbeck and E Moretti (2010), “Identifying Agglomeration Spillovers: Evidence from Winners and Losers of Large Plant Openings”, 《政治经济学杂志》，118 (3)：536-598。
Luthi, E and K Schmidheiny (2014), “The Effect of Agglomeration Size on Local Taxes”, 《经济地理学杂志》，14(2)：265-287。
Martin, P, T Mayer and F Mayneris (2011), “Public Support to Clusters: A Firm Level Study of French ‘Local Productive Systems”, 《区域科学与城市经济学》，41：108-123。
Piketty, T (2014) 《21世纪资本论》，哈佛大学出版社。
Rosenthal, S and W Strange (2004), “Evidence on the nature and sources of agglomeration economies”, In: Henderson, J V, Thisse, J-F (Eds.), 《区域与城市经济学手册》，第4卷。爱思唯尔，阿姆斯特丹。
本文由 VoxEU合作发表。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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图片：一名男子走过新加坡中央商务区的建筑。REUTERS/Nicky Loh。
