撒哈拉以南非洲许多地区近期增长速度加快， 或许并非完全由大宗商品驱动，但对该地区许多经济体而言，宏观经济稳定仍取决于对自然资源的审慎管理。因此，需要进行战略转型，以保护非洲经济体免受大宗商品繁荣与萧条周期的冲击。
在过去半个世纪的大部分时间里，非洲自然资源管理的主流政治经济模式是：国家从大多为私营的矿业公司收取特许权使用费，然后理应将其投入道路、医院和学校等公共产品。私营矿业公司则会在国家未能履责时弥补缺口。多数情况下，这通过企业社会责任（CSR）倡议实现，目的是取得在特定社区开展运营所需的社会许可。
由于多种原因，这一模式在几乎所有资源丰富的非洲国家都被证明彻底失败。
收入管理链条中固有的不透明和资金流失、短期选举考量以及政府缺乏问责，导致特许权使用费收入遭到滥用。这使许多私营公司不得不承担社区发展项目的责任。由于矿业公司并非发展机构，大多数CSR倡议都聚焦于容易见效的项目，其长期发展影响参差不齐，也不太可能扩展到国家层面。
此外，以特许权使用费为重点的策略促使围绕自然资源行业形成出口导向型飞地经济。这些出口产品几乎不含本地成分，相关生产过程创造的增值也微乎其微。
因此，非洲自然资源开发未能创造就业，反而加剧了不平等，少数与政治势力关系密切的利益集团从资源租金中获益。
非洲联盟推出了一项新倡议——《非洲矿业愿景》（AMV），旨在改变这一局面。AMV的核心是推动非洲资源行业摆脱飞地经济模式，并将其与资源丰富国家经济体中的其他行业相连接。这有助于确保非洲自然资源开发带来可持续、创造就业的增长与发展。
如何实现这一目标？关键在于两项战略：区域一体化和空间发展倡议（SDI）。
目前，非洲内部贸易仅占该地区贸易总额的略高于12%。加强区域一体化有助于提高这一比例并吸引新的投资。基于充分信息协调政策，还可以制定本地成分规定、助力形成规模经济、增加本地增值，并改善各国政府相对于多为外国企业的矿业公司的谈判地位。
SDI旨在资源丰富地区内打造跨越国界的增长走廊。这些走廊将依托多用途共享基础设施建设，包括公路、铁路、区域电力池以及协调一致的资源管理政策。
这些目标值得肯定，但仍面临重大挑战。
首先，最大的挑战是如何使许多非洲国家资源行业的国内政治经济格局，与建立更加合理、高效的自然资源行业这一地区目标相协调。
正如 《2013年非洲进步小组报告》所记录的那样，治理方面的缺口是非洲成功管理资源行业的一大挑战。该地区每年的非法资金流出总额达250亿美元，其中很大一部分源于自然资源行业的资金流失。贸易价格操纵（仍主要涉及大宗商品出口）又增加了384亿美元。鉴于涉及金额巨大，国内存在重要利益方，将抵制任何区域政策协调努力。因此，改革工作不能假定国内政治利益必然会支持区域协调政策在税收、本地成分、环境管理及其他领域可能带来的益处。
其次，本地成分和增值政策必须辅以大力投资，提升本地企业的能力。许多资源丰富的国家缺乏有足够能力向矿业公司提供直接和间接服务的企业。能力建设应包括技术培训、贷款机制，以及修订采购法律，以增强本地企业的竞争力。
《2010年尼日利亚本地成分法》就是一个很好的例子。该法设立了 尼日利亚本地成分发展与监测委员会 和尼日利亚本地成分基金，专门用于提高本土企业参与石油和天然气行业的程度、增强本地企业能力，并推动石油行业更好地融入整体经济。对非洲较小的资源丰富国家而言，如果在区域层面实施这类举措，使本地企业能够受益于规模经济，其成功可能性会更高。
第三，强大的国家才能造就强大的区域，因此，任何旨在改善非洲自然资源管理的区域倡议，都不能被视为取代资源丰富国家艰巨的国内机构改革工作的方案。除了弥补上述治理缺口，还需要投资提升直接负责自然资源事务的主管部门、财政部以及负责区域合作的各部委的能力。这些国内改革将确保区域倡议扎根于各国的制度和政治现实，从而长期保持可持续性。
正如 澳大利亚皮尔巴拉地区 的案例所示，即便在最理想的情况下，自然资源开发的繁荣与萧条周期也会给资源丰富地区的经济稳定带来实际风险。缓解这一风险的一种方式，是确保资源行业在直接和间接相关行业创造大量就业岗位。这一过程对培养技能至关重要，使劳动者能在经济下行时期转向其他行业，而不会造成大量失业。
过去主要通过公共支出将矿业与更广泛经济联系起来的模式已经失败，因为大宗商品繁荣时期会带来显著的下行风险。现在应认真考虑风险较低的替代模式：通过本地成分和增值，让资源行业摆脱飞地经济状态。
合作发布： 世界银行
作者：Ken Opalo 是世界银行顾问。
图片：航拍画面显示，在靠近冈比亚边境的塞内加尔海岸盐田中，盐工挖出的坑里积聚着矿物质染色的水池。路透社/Finbarr O’Reilly
