欧盟的财政框架《稳定与增长公约》（SGP）是一套复杂的财政规则体系。本文不打算评判SGP的优劣，而是以法国和意大利的预算草案为切入点，理解其复杂规则。法国处于SGP的纠正部分，而意大利目前处于预防部分，因此可以考察各种SGP要求，例如
结构性余额支柱，
支出余额支柱，
以及债务标准
（适用于处于预防部分的国家，如意大利），以及
总体预算赤字标准，
结构性余额标准，
以及累计结构性余额标准
（适用于处于纠正部分的国家，如法国）。我们还将讨论有关财政制裁的规则。
2014年11月28日，欧洲委员会发布了关于欧元区成员国2015年预算计划草案的意见。这些意见旨在评估各国是否遵守SGP，并在存在不合规风险时建议采取适当行动。
其中一个令人意外之处是，对于意大利和法国（以及比利时），委员会决定将建议推迟至2015年3月，理由是“鉴于预算法律的最终定稿以及当局宣布的结构性改革计划预计将得到具体说明”。委员会认为，意大利和法国“存在不遵守《稳定与增长公约》规定的风险”。
框架
《稳定与增长公约》由预防部分和纠正部分组成。纠正部分称为过度赤字程序（EDP），适用于一般政府赤字超过GDP的3%，或债务超过GDP的60%且未以令人满意的速度下降的国家。法国目前处于纠正部分；意大利在2013年之前也处于该部分。因此，意大利现在适用预防部分的规则。
来源：各国稳定与趋同计划（MTO）；2014年和2015年结构性余额预测来自AMECO
注：数据标签为MTO。根据2012年3月所有欧元区成员国签署的《稳定、协调与治理条约》（TSCG），所有签署国的MTO必须高于GDP的-0.5%（债务/GDP比率低于60%的国家则须高于-1%）。TSCG中有关“财政”的部分通常称为“财政契约”。
用于评估是否遵守SGP预防部分的基本变量，是各国特定的中期预算目标（MTO），其定义为结构性余额（即经经济周期及一次性收入和支出项目调整后的政府预算余额指标；这篇 博文 由Zsolt Darvas撰写，解释了估算方法及其存在的一些缺点）。各成员国在委员会制定的严格指导方针下自行设定MTO，以确保公共财政的可持续性（例如，高债务比率国家或人口迅速老龄化且面临老年相关支出增加的国家，必须设定更高的MTO；而“财政契约”限制了欧元区成员国的MTO，见图1注释）。图1列举了若干MTO：法国、意大利和西班牙的MTO为GDP的0%，德国的MTO为-0.5%。这意味着，例如对德国而言，GDP的0.5%结构性赤字被视为足以确保其公共财政可持续。
“财政契约”对非欧元区成员国不具约束力，因此这些国家在设定MTO时拥有更大自由度。例如，匈牙利的MTO为-1.7%，波兰和瑞典的MTO为-1%，而英国的MTO为零。
为遵守SGP预防部分的规定，所有成员国都必须达到其MTO或沿着实现MTO的路径前进；作为基准，其结构性余额每年须向MTO改善GDP的0.5%。
债务/GDP比率较高且整体债务可持续性面临明显风险的国家，可能需要作出更大努力。经济景气时期也要求作出更大努力，而经济下行时期则要求较小努力。如果成员国遭遇“其无法控制且对一般政府财政状况产生重大影响的异常事件”，也可能获准偏离调整要求。
因此，是否遵守预防部分的规定，并非根据成员国的结构性余额来判定，而是看其朝向MTO的调整路径。
意大利
结构性余额支柱：表1显示了对意大利建议的调整路径。2014年11月28日，委员会认定，“严峻经济形势”（即实际GDP收缩和较大的负产出缺口；见表3）足以构成理由，使意大利在2014年无需按照GDP的0.5%这一基准向MTO调整其结构性余额。因此，2014年结构性余额所需变动为0。意大利最初在其2013年《稳定计划》中计划于2014年大幅调整结构性预算，幅度为0.7个百分点。在2014年预算计划草案中，意大利将这一调整修订为0.3。最后，意大利在其2014年《稳定计划》中援引《第1175/2011号条例》第5条，该条允许在“相关成员国无法控制且对一般政府财政状况产生重大影响的异常事件发生时”偏离所需调整。2013年所需调整同样为0，原因也相同：实际产出负增长使意大利符合适用例外条款的条件。委员会预测，2015年实际GDP将增长0.6（见表3），这意味着意大利不能再以经济下行为由申请适用例外条款。
来源：委员会工作人员文件《意大利预算计划草案分析》（2014年11月28日）；欧洲委员会2014年秋季预测（2014年11月）；意大利《稳定计划》（2014年4月）；意大利《稳定计划》（2013年4月）；《稳定与增长公约手册》（2013年5月）
注：ΔSB表示结构性余额的百分点变动。MLSA：最低线性结构调整。DBP：预算计划草案
（1）：公共支出增长率（扣除酌情收入措施及法律规定的收入增加）的变动，偏离适用参考增长率的幅度，以其对结构性余额的影响表示。负号表示支出增长超过适用参考增长率
表1：意大利遵守预防部分及债务标准的情况
具体而言，意大利的中期预算目标是结构性余额达到GDP的0%，而欧洲委员会预测其2015年结构性余额为GDP的-0.8%。因此，意大利须使结构性余额向MTO调整GDP的0.5个百分点（债务超过GDP的60%的国家须作出高于0.5的调整；经济“困难时期”则允许降低努力程度）。据委员会预测，从2014年到2015年的调整幅度为0.1个百分点（计入10月27日宣布的额外措施），委员会认为这可能导致“明显偏离所需调整”。
支出余额支柱：处于SGP预防部分的成员国还须遵守支出基准支柱，该支柱补充结构性余额支柱。它要求尚未达到MTO的国家，将扣除酌情收入措施后的支出增长率限制在低于该国中期潜在GDP增长率的特定水平。中期潜在GDP增长率按10年平均值计算（此前5年、当年及之后4年的预测），意大利2014年和2015年的该指标均为0%。如果意大利已达到MTO，就必须将净支出增长控制在0%。但由于尚未达到MTO，它必须将净支出增长控制在低于中期潜在GDP增长率的参考率：2015年为-1.1%（该数值经过计算，确保在GDP按潜在增速增长时，预算余额收紧GDP的0.5%）。2014年的适用参考率为0，原因是“严峻经济形势”。2013年的适用参考率为0.3，与2014年和2015年不同，因为该指标每三年修订一次。委员会允许以对结构性余额的影响计，单年和两年平均偏差最多为GDP的0.5个百分点。预计2015年偏差对结构性余额的影响为GDP的0.7个百分点，超过允许的0.5个百分点。
债务标准：近期退出EDP的国家须经历为期3年的过渡期，以确保债务水平以可接受的速度下降。意大利于2013年退出EDP，因此正处于这一过渡期。它须进行所要求的中期线性结构调整（MLSA），以确保遵守债务标准。MLSA以结构性余额调整幅度表示。由于意大利处于预防部分，因此也须按要求向MTO调整；两项要求中较大的调整适用。委员会预测，意大利2015年2.5个百分点的MLSA（高于预防部分要求的0.5个百分点变动）很可能无法实现。违反债务标准可能导致重新启动过度赤字程序。
委员会的看法：委员会在2014年11月底发布的意大利预算计划草案意见中指出，意大利存在不符合SGP要求的风险，并“敦促当局采取必要措施……确保2015年预算符合《稳定与增长公约》”。委员会还表示：“委员会还认为，意大利在落实理事会于2014年欧洲学期框架内发布的财政建议的结构性部分方面取得了一些进展，并敦促当局进一步推进。在此背景下，促进增长前景、严格控制当前初级支出并提高公共支出整体效率的政策，以及计划中的私有化，将有助于推动债务/GDP比率下降，使其未来几年符合债务规则。”
法国
总体预算赤字标准：一旦某国被认定存在过度赤字（法国在2009年即属此例），就会转入纠正部分，即EDP，其目的是纠正这一赤字。法国已连续5年处于EDP之下，并须遵守理事会最近一次关于结束过度赤字状况的建议（2013年6月）。2009年发布的建议最初计划在2012年前将赤字纠正至3%以下，之后鉴于已采取的行动以及“意料之外的不利经济事件对政府财政造成重大不利后果”，期限被推迟至2013年。2013年6月，理事会再次以相同理由将赤字纠正期限推迟至2015年：法国在2010至2013年期间略未达到每年平均1%的财政努力要求（实际年均财政努力为0.9%），但当时同样面临“意料之外的不利经济事件”。
来源：委员会工作人员文件《法国预算计划草案分析》（2014年11月28日）；理事会关于结束过度赤字状况的建议（2013年6月）；欧洲委员会2014年秋季预测（2014年11月）
注：ΔSB表示结构性余额的百分点变动
表2：法国遵守纠正部分规定的情况
理事会最近一次建议（2013年6月）规定了法国总体政府余额的调整路径，见表2。到2015年，总体余额应降至GDP的-2.8%。预测的总体余额为-4.5%，远未达到这一要求。
结构性余额标准：此外，预测2014年至2015年的结构性余额调整后变动为0.0个百分点，2012年至2015年的累计变动为1.6个百分点，分别未达到0.8个百分点和2.9个百分点的要求（1）。2014年的结构性预算也偏离了要求。
委员会的看法：因此，法国“存在不合规风险”。与意大利相反，委员会“还认为，法国在落实理事会发布的财政建议的结构性部分方面进展有限……因此敦促当局加快实施”。法国在致欧洲委员会主席的信中重申了推进改革的决心，尤其是在劳动力市场方面。委员会是否会在2015年3月认定其进展充分，仍有待观察。
来源：欧洲委员会2014年秋季预测（2014年11月）；AMECO数据库（2014年11月）
（*）：同比百分比变化
（**）：占潜在GDP的百分比
表3：法国和意大利2014年及2015年的主要宏观经济指标
制裁
不遵守SGP可能招致制裁。在预防部分，不遵守理事会建议可能导致缴纳GDP的0.2%的计息存款。处于SGP纠正部分的欧元区国家可能被要求缴纳不计息存款，直至赤字得到纠正；之后还可能被处以最高相当于GDP的0.5%的罚款（其中固定部分为GDP的0.2%，另有可变部分（2））。法国和意大利都存在不符合SGP要求的风险。若到2015年3月仍未达到财政整固和结构性改革的所需努力，除非SGP的灵活性进一步扩大，否则两国可能更接近受到制裁。近期增长和通胀数据表明经济活动持续疲弱；如果2014年的经济数据符合“严峻经济形势”的条件，2015年也可能符合，尤其是增长和通胀不及2014年11月ECFIN预测时。在预防部分，若结构性改革对公共财政长期可持续性产生可验证的积极影响（例如提高潜在增长），评估向中期目标调整的路径时可予以考虑。
注：
（1）结构性余额调整后变动已扣除转用ESA 2010带来的负面影响，以及潜在增长和收入意外增减的影响。
（2）这一可变部分等于 “前一年余额占GDP的百分比与政府余额参考值之间差额绝对值的十分之一；或者，如果预算纪律违规涉及债务标准，则等于前一年余额占GDP的百分比与通知中规定的该年度应达到的政府余额占GDP百分比之间差额绝对值的十分之一。”
本文与 Bruegel合作发布。本文的发布并不表示世界经济论坛认同文中观点。
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作者：Álvaro Leandro Fernández-Gil，葡萄牙和西班牙公民，在Bruegel担任全球与欧洲宏观经济领域的研究助理。
图片：一张于2013年1月9日拍摄的多重曝光照片，以欧元硬币和欧洲地图为主题。路透社/Kai Pfaffenbach。
