美国联邦储备委员会正与国会议员就一项拟议法律展开争论，即 《联邦储备问责与透明度法案》，该法案将要求美联储采用正式规则来指导货币政策。美联储担心这项法律会限制其独立性，而法案支持者则认为，它将带来更可预测的增长和较低的通胀。谁说得对？
要理解这场冲突，不妨将美联储的独立性与英格兰银行和欧洲中央银行的独立性进行比较。
在英国，英格兰银行拥有“工具独立性”，但没有“目标独立性”。财政大臣设定通胀率目标，并由英格兰银行决定采取哪些政策来实现该目标。如果实际通胀率偏离目标超过一个百分点，英格兰银行行长必须致公开信给财政大臣，解释原因（以及该行拟采取哪些措施应对）。
相比之下， 《马斯特里赫特条约》 要求欧洲中央银行维持“价格稳定”，但允许其自行制定操作层面的定义。欧洲央行将价格稳定定义为年度通胀率低于但接近2%。鉴于欧洲货币联盟的结构，欧洲央行不受政府监督，因此同时拥有“目标独立性”和“工具独立性”，尽管一些限制排除了特定政策。
美联储是“独立的”，但仅在一种非常特殊的意义上：相对于政府行政部门而言。美国总统可以指示商务部或财政部等行政机构采取具体行动（只要不与有效法律相冲突），但政府不能指示美联储如何管理利率、准备金要求或货币政策的其他方面。
然而，尽管美联储独立于白宫，却并不独立于国会。美联储由国会立法创设，该立法如今规定其承担“双重使命”：维持价格稳定和实现充分就业。由美联储制定这些目标的操作性定义，并决定将采取哪些政策来实现目标。拟议立法将影响“目标独立性”和“工具独立性”。
美联储决定 将价格稳定定义 为“消费者支出价格指数在中期内实现2%的年度通胀率”。过去12个月，这一涨幅约为1.5%。虽然尚未对充分就业作出定义，但许多经济学家认为，这相当于约5.5%的失业率。 最新失业率 为6.1%。
由于担心美联储当前长期维持低利率的政策会导致通胀上升，该法案将要求美联储采用正式程序来设定其关键短期利率——“联邦基金利率”。更具体地说，法案提出一项特定利率规则（参考政策规则），同时允许美联储采用其他规则，但须向国会解释其选择替代规则的理由。
参考政策规则本质上就是 约翰·泰勒于1993年首次提出的 规则。斯坦福大学的约翰·泰勒根据统计估算提出该规则，估算美联储在保罗·沃尔克和艾伦·格林斯潘任内、通胀率和失业率均较低时期似乎采取的做法。规则指出，联邦基金利率应为2%加上当前通胀率，再加上当前通胀率与目标通胀率之差的一半，以及当前GDP与充分就业水平GDP之间百分比差额的一半。
这意味着，如果经济处于充分就业状态且通胀达到目标，联邦基金利率应等于2%加通胀率。若通胀率高于目标水平，利率就应更高；若当前GDP低于充分就业水平，利率就应更低。
鉴于充分就业水平GDP存在不确定性，这项规则仍给美联储留下很大的裁量空间。美联储可以主张，当前GDP与充分就业水平GDP之间的差距大于6.1%的失业率所暗示的程度，原因是许多兼职劳动者希望获得全职工作，而且劳动参与率大幅下降。如果GDP缺口为4%，正如 国会预算办公室最近的一项估算 所暗示的，那么泰勒规则显示，最优联邦基金利率约为1.25%（2 + 1.5 – 0.25 – 2），而当前利率仅为0.1%。
未来12或18个月内，联邦基金利率可能升至1%；但届时GDP缺口缩小，将意味着泰勒规则所示利率还要更高。更复杂的是，由于美联储实施债券购买政策（量化宽松），美国银行持有大量超额准备金，联邦基金利率已不再是过去那样的关键政策利率。相反，美联储将关注超额准备金利率。
拟议立法包含大量过度且无法实现的要求，由共和党控制的众议院可能无法通过该法案，即使经过修改也一样。即便众议院通过，该法案也无法在由民主党控制的参议院过关。但如果共和党在下次选举后掌握参议院多数席位，某种要求采用货币政策规则的立法可能会提交总统签署。总统可能会否决该法案，但2016年大选后上任的共和党总统或许不会。
毫无疑问，美联储担心，一旦要求采用正式规则的原则获得认可，国会可能会收紧要求，迫使货币政策变得更加紧缩。这就是新任美联储主席珍妮特·耶伦为何在 最近的国会听证会上强烈反对这类立法。
有一点可以肯定：该法案将促使美联储更加关注通胀，避免通胀率持续高于其自身设定的2%目标。否则，美联储的操作独立性可能受到限制，迫使其政策更集中地服务于通胀使命。
本文由 辛迪加计划协作发布。
作者：马丁·费尔德斯坦，哈佛大学经济学教授、美国国家经济研究局名誉主席，曾于1982年至1984年担任罗纳德·里根总统经济顾问委员会主席。
图片：太阳从华盛顿美国联邦储备委员会大楼以东升起。路透社/乔纳森·恩斯特
