欧洲民粹主义运动近来的成功，似乎反映出人们对欧盟机构的信任已经受到侵蚀。本专栏探讨，在欧洲央行及其他机构近期关于欧洲怀疑主义的研究基础上，可以得出哪些全球性启示。文章认为，认真对待公民的关切并解决突出问题、凝聚团结意识，以及重视公众信任，应当推动全球层面采取行动。在这些方面进展不足，不仅是英国脱欧的关键成因，也是全球化所依托的多边世界秩序遭遇反弹的重要原因。
近年来，“民粹主义”和身份政治1在全球范围内的成功，其经济成因与影响日益受到关注（例如Rodrik 2018）。二战后推动全球化进程的多边global秩序，遭遇了一股反弹，其表现是人们希望将政策及其结果的控制权重新收归国家层面。而近期，发达经济体经济前景面临的最常被提及的风险，是与贸易保护主义、英国脱欧和地缘政治风险相关的政治不确定性。
在许多方面，对欧洲怀疑主义的关注是这一文献的先声，它可能为欧洲以外地区提供一些有趣的启示。不出所料，许多主张将主权保留在国家层面或将主权收回的人，把单一货币视为他们所反对之事物的象征。欧洲主权债务危机似乎给了他们一个简单的叙事——“我们早就告诉过你们”。但其中存在一个悖论。危机发生后，政治和机构（包括国家和欧洲层面）的信任遭受重创，传统上被认定为欧洲怀疑派的政党却得以壮大，2然而，对欧元的支持率达到历史高位，对欧盟成员身份的支持也已恢复至危机前水平。3这一悖论该如何解释？我们能否从中推断出一些与全球讨论相关的启示？
认真对待公民的关切并解决突出问题
欧洲怀疑主义大体可定义为对欧盟及欧洲一体化进程持怀疑或否定的态度（Taggart 1998）。相关文献倾向于区分“软性”和“硬性”欧洲怀疑主义，分别指对欧盟政策的反对，以及对欧洲一体化进程本身的反对（Taggart and Szczerbiak 2002）。近年来，随着对欧盟的普遍支持有所恢复，尤其是在英国举行欧盟公投之后，欧洲怀疑派政党在策略上已从强硬的反欧盟和反欧元情绪中转移开来（Chopin et al. 2019）。事实上，他们认为，批评欧盟机构的现行政策，并主张以体现其自身意识形态的政策取而代之，更具潜力（Dennison and Geddes 2018）。换言之，强硬型欧洲怀疑主义有所减弱，而软性欧洲怀疑主义则有所加强。
在解释这些政党的选举成功时，关键因素在于能否借助突出议题。例如，在欧洲主权债务危机期间，经济形势和失业被视为欧洲公民面临的最重要挑战。从2015年起，焦点转向了移民问题。传统上，欧洲怀疑派政党通过就这些议题提出激进的替代方案来吸引选民，这些方案与公民的关切产生了共鸣。它们之所以处于有利地位，是因为与经济和文化恐惧相关的突出议题，也正是此前支撑更强硬形式欧洲怀疑主义的议题，包括英国的“脱欧”运动。环境议题则未必如此：它日益成为欧洲人关切的核心，却更有利于环保主义政党而非欧洲怀疑派政党，近期欧洲议会选举即表明了这一点。
因此，重新赢得公民支持的起点应当是更专注地倾听他们的声音。基于调查的研究有助于识别突出议题及适当的政策应对（Stantcheva 2019，Stantcheva即将发表）。
此外，应对欧洲怀疑主义的答案并非简单的“少一些欧洲”。事实上，从总体来看，公民对国家机构的信任甚至低于其对欧盟机构的信任。真正重要的是及时回应公民的关切，无论是通过国家政策还是超国家政策。正是未能做到这一点——或行动过少、过晚——可能导致两个层面的民众反弹。在这方面存在一种权衡。超国家措施或权限让渡可能因各国国情和偏好的差异而需要艰难的谈判，但它们往往是解决跨境问题所必需的有效方案。因此，找到应对各种国情和偏好异质性的方式至关重要（Jamet 2011）。
凝聚团结意识
然而，民众的支持不仅取决于是否回应公民的关切。共同体意识——以及其所依托的经济、政治和历史叙事（Eichengreen 2018）——同样重要。在英国，人们认为欧盟威胁到国家文化认同，这为脱欧投票提供了肥沃的土壤。4与之相对，单一货币则体现了欧洲认同的积极影响。这一点可以从对欧元的支持与对欧洲央行的信任之间的背离中看出（图1）。前者保持在高位稳定不变，后者在危机中急剧下降，近年来仅缓慢回升。相关文献试图通过考察个人层面的数据来解释这种背离（Bergbauer et al. 2019）。对欧元的支持似乎具有很强的价值观基础，它与欧洲认同感以及对欧洲一体化理念的支持呈正相关（Hobolt 2014，Hobolt and Wratil 2015）。相比之下，对欧洲央行的信任似乎更多取决于人们对欧盟表现的感知。对欧洲经济的正面评价、5对未来经济回升的预期（Farvaque et al. 2012，Kaltenthaler et al. 2010），以及对欧盟民主和表现的满意度（Kaltenthaler et al. 2010），对其他欧盟机构的信任6（Ehrmann et al. 2013，Hayo and Neuenkirch 2014），以及对欧盟危机应对措施的满意度（Bergbauer et al. 2019），均与对欧洲央行的信任呈正相关。
图1 1999至2018年对欧元的净支持率与对欧洲央行的信任
因此，对欧盟成员身份和欧元的支持之所以具有韧性，是由强烈的共同认同感所支撑的，这本不足为奇，但常常被低估。事实上，超过十分之七的欧元区及欧盟公民认为自己是欧盟公民，这是自2010年该系列数据开始以来的历史新高。7这表明，一个开放的经济和政治体系的稳定性，主要并不取决于其表现及民众对其机构的信任，而是取决于支撑该体系的团结意识。团结意识越强，政治实体就越能经受住暂时的表现不佳和机构信任的下降。与此同时，它也增加了围绕政体价值观定义而展开政治竞争的可能性——事实上，社会价值观方面的分歧在欧洲政治中正发挥着日益重要的作用（Chopin et al. 2019）。
通过问责和互动增进公众信任
人们可能很容易认为，尤其对于独立机构而言，低信任度虽不受欢迎，但对其履行职责而言最终影响甚微。以中央银行为例，我们并未发现任何证据表明货币政策的传导渠道会因信任水平而受损或加强，也没有证据表明中央银行的决策会直接受信任水平影响；不过，确有证据表明信任确实会影响通胀预期（Melina and Schmidt 2018）。
然而，较低的信任度和合法性可能会随着时间推移导致对关键原则的质疑，并可能影响政策结果。全球范围内的“民粹主义”运动确实在质疑“精英统治”（Rodrik 2018）。一个典型例子是，那些基于专家分析作出政策决策、因而代表一种技治式治理形式的独立中央银行，日益成为政府关注的焦点，其中包括印度、土耳其，以及美国（The Economist 2019）。Binder（2018）发现，在一个包含118家中央银行的样本中，2010至2018年期间，有10%的中央银行在某一年度受到某种形式的政治压力。
在其中若干情形中，对中央银行施加政治影响的企图，恰逢公众对机构信任度较低之时。事实上，对机构的低信任度似乎有利于反建制政党（Algan et al. 2017，Dustmann et al. 2017）。因此，一旦执政，“民粹主义”政府便可能被视为出于理性选择，去影响其中央银行的决策，民众对技治机构的不信任程度越高、对经济政策结果越不满，这种动机就越强。
答案并非是简单地一概否定民粹主义。首先应当致力于加强对机构的信任，以及使公众相信这些机构是为公共利益行事。就中央银行而言，若使其受到政治影响，这一目标不太可能实现，反而只会加深人们认为中央银行并不公正的印象。更有可能实现这一目标的做法，是确保对其权力设有有效的制衡机制，例如通过积极的议会审查（Fraccaroli et al. 2018）8以及对中央银行的有效司法审查，同时尊重其独立性。这有助于避免人们认为中央银行拥有不受约束的权力的看法，而此类看法与较低的信任度相关。此外，可信度和伦理已被证明是欧洲央行信任度的关键决定因素（Angino and Secola 2019）。最后，中央银行应确保与公众保持互动（Graeff 2019）——要取得成功，它们需要使用人们能够理解、并能在情感上与之产生共鸣的语言，与批评者互动，并为一种自主、真实、以事实为基础的话语提供论证，以对抗“后真相政治”（Graeff 2017）。
结论
从欧洲怀疑主义的相关文献中，可以归纳出若干对经济一体化可持续性具有重要意义的关键启示：认真对待公民的关切并解决突出问题，凝聚团结意识，并重视公众信任。可以说，在这些方面成就不足，不仅是英国脱欧的成因，也是全球化所依托的多边世界秩序遭遇反弹的原因。因此，欧洲怀疑主义或许蕴含着一些有益的启示，有助于应对当前的政治不确定性，并推动全球层面的行动。
