危机管理决策的一项指导原则是“谁付钱，谁点曲”（Goodhart and Schoenmaker 2009）。只要解决方案以国家为基础组织，各国政府通常会希望监督并承担监管职能。这一直是金融监管与危机管理的现行安排，二者均以国家为单位组织。
遵循这一原则，欧洲央行明确表示，在欧洲货币联盟启动时，各国央行应继续为存在问题的个别银行充当最后贷款人（LOLR）（Padoa-Schioppa 1999）。这是个别LOLR职能。相比之下，欧洲央行自欧洲货币联盟启动之初便承担了更为一般性的总量流动性支持职能，因为这一普遍职能与货币政策操作存在内在联系。
银行业联盟中的最后贷款人
监管与处置职能即将转移至银行业联盟的欧洲层面。随之而来的问题是：个别LOLR职能应如何安排？由于LOLR通常并未以立法形式编纂，目前这一事项由欧元体系内的各国央行自行决定。近期的讲话（例如 Lautenschläger 2014）似乎表明，欧洲央行计划将这一LOLR职能保留在国家层面。
然而，在银行业联盟下，各国央行已无法再“点曲”。欧洲央行将对重要银行进行监管（这些银行为银行业联盟中规模最大的120家银行；地方性银行仍由各国监管机构负责）。我们认为，这些重要银行的个别LOLR职能应当与监管职能一并转移至欧洲央行。
政府的介入为何？
传统上，央行以自身账户和风险承担LOLR职能，而作为最终风险承担者的国家政府通常会坚持拥有发言权。
财政部的介入可以有不同层级。第一种方式是央行可自由为有流动性困难但具备偿付能力的银行提供紧急流动性援助（不过我们认为，“有流动性困难但已资不抵债的银行”这一说法并不准确；流动性援助的需要往往源于银行因对其偿付能力存疑而无法在市场上获得融资）。荷兰即为一例，荷兰银行可在特殊情况下提供特别信贷（Dutch MoU 2007）。此种情况无需政府批准。
第二种方式是事先获得财政部批准。由于涉及公共资金风险，英国财政部与英格兰银行之间的《金融危机管理谅解备忘录》规定，英格兰银行提供的任何紧急流动性援助均须获得财政部批准（UK MoU 2012）。
第三种方式是提供全额政府担保（因此同样需要批准）。例如，欧洲央行仅在这些分档具有政府担保的情况下，才愿意考虑在新的资产购买计划中购买风险较高的分档（Constâncio 2014）。如此一来，欧洲央行即可保护其资产负债表。
尽管央行并非以营利为目的（Goodhart 1988），但LOLR职能属于其银行业务职能的一部分。因此，央行应尽可能采取必要的审慎措施（例如抵押品安排），以促进良好的风险管理。因此，我们认为第三种方式不太适宜。第一种方式易于实施。对于第二种方案，欧洲央行需要获得“欧洲财长”的批准。欧元集团主席可以履行这一职能。这与其作为欧洲稳定机制理事会主席的角色相一致，欧洲稳定机制是参与成员国的财政后盾。
政治紧张局势
银行业联盟的既定目标是打破欧元区银行与政府之间的“恶性循环”。因此，单一监管机制和单一处置机制将监管与处置职能从国家政府层面转移至欧元区层面。我们认为，重要银行的LOLR职能也应同样转移至该层面。
尽管如此，这一新的银行业联盟架构仍可能在中心机构（欧洲央行（作为监管机构和LOLR）及单一处置委员会）与各国当局之间引发政治紧张。
第一种紧张关系在于欧洲央行可能过于强硬。在其监管职能下，欧洲央行可决定将某家银行移交单一处置委员会。它可能在未提供LOLR援助的情况下，将某家银行推入处置程序。例如，我们可以设想，在银行总部所在国的政府准备接受之前，欧洲央行可能已拒绝向某家银行提供紧急流动性援助。尽管我们中的大多数人可能认为这种更早的关闭或许是正确之举，但它可能引发政治争端，本国政府可能声称欧洲央行的行为为时过早、超越权限等。
此类政治争端可能扰乱欧元区的凝聚力。这本质上是利益分歧的冲突。欧洲央行和单一处置委员会的职责是维护整个银行业联盟的稳健性与稳定性，而各国政府则关注本国银行体系。随着银行业联盟的建立，欧洲立法者已决定欧元区整体利益应占优先。欧元集团在其主席的调停角色下，很可能成为解决此类政治争端的决策中心，尽管欧元集团不能向欧洲央行或单一处置委员会发出指令。在银行业联盟建立之前，情况已是如此：例如，欧元集团主席曾在救助塞浦路斯银行体系中发挥主导作用。
应当指出，欧洲央行自11月4日起获得新的监管职责，若认定某家重要银行已资不抵债，即有权将其移交单一处置委员会（通过撤销该银行的牌照）。无论是否承担LOLR职能，欧洲央行均可且将行使该权力。
另一种紧张关系在于欧洲央行可能过于宽松，未能防止银行倒闭。若欧洲央行将充当LOLR，它将需承担其监管行动（或缺失）的后果。这将使体系实现激励相容。此外，欧元集团主席可能会约束欧洲央行，使其不至于向陷入困境的银行提供过度慷慨的LOLR支持。若某国央行因欧洲央行（被认为的）监管失职而不得不提供LOLR，那么不承担LOLR职能可能引发针对欧洲央行的政治反弹。该国央行将不得不出资，即使其并非该倒闭事件的主要责任方。
综上，我们认为，欧洲央行在开始监管时，也应承担重要银行的LOLR职能。这将使治理体系实现激励相容（即为欧洲央行提供开展良好监管的正确激励）。同理，各国央行应继续承担本地国内银行的LOLR职能，因为对这些银行的主要监管责任也仍将保留在国家层面。
本文与 VoxEU联合发表
作者简介：Charles Goodhart 曾任伦敦政治经济学院诺曼·索斯诺银行与金融学教授，直至2002年；现为金融市场小组名誉教授。Dirk Schoenmaker 是杜伊森贝格金融学院院长，并任阿姆斯特丹VU大学金融、银行与保险学教授。
图片：2013年1月8日深夜，法兰克福欧洲央行（ECB）总部前亮起的欧元标志。REUTERS/Kai Pfaffenbach
