在2月28日至3月1日的那个周末，奥地利政府拒绝帮助Heta Asset Resolution填补金融监管机构发现的资本缺口。此前近10年来，政府已向Heta及Hypo Alpe Adria提供数十亿欧元的公共援助；Hypo Alpe Adria正是创立Heta以协助其重组的那家银行。这次拒绝标志着政策大转弯。
对具有国家或全球系统重要性的金融机构（SIFIs）实施公共部门救助，可能是合理的。如果不加干预，某个国家的金融部门可能崩溃，并拖垮整个经济。因此，巴塞尔协议III现要求SIFIs满足高于其他银行的资本要求。在美国，《多德—弗兰克法案》要求此类银行制定应急计划，以备陷入困境之需。在欧洲，约130家具有系统重要性的最大型银行由欧洲中央银行的单一监管机制（SSM）监管，而单一处置机制（SRM）则规定何时以及依据何种条件对陷入困境的银行提供援助。
但是否让一家银行倒闭，很少仅取决于它是否属于国家或全球系统重要性金融机构。政界人士也会关注银行倒闭对当地造成的影响。如果银行监管设在次国家层级，并与选举边界相对应，那么某家银行对整个国家经济的健康状况可能无足轻重，却可能对决定如何处置某家陷入困境的银行的政界人士至关重要。在这种情况下，具有政治重要性的金融机构（PIFIs）可能获得原本不会得到的好处。
PIFI逻辑推动了德国一系列银行援助方案[1]。尽管公众普遍认为德国坚决反对银行救助，但在欧元区危机期间，德国银行获得了大量公共支持。事实上，最初仅有三家规模很小的银行被允许倒闭。德国联邦制结构以及政界人士对银行业的职权分工，解释了这一表面上的矛盾。从国家层面看并不具有系统重要性的德国银行，例如WestLB和HSH Nordbank，在近期危机爆发之初仍未被允许倒闭，因为它们对州（Länder）层级的政界人士十分重要。
我们在奥地利的Hypo Alpe Adria身上看到了同样的动态。奥地利克恩顿州部分持有这家贷款机构的股权，为其提供慷慨担保，并将其用于执政党——即约尔格·海德尔领导的奥地利自由党（FPÖ）——的宠儿项目。德国的一家州立银行Bayern LB于2007年收购了该行。在2008—09年金融危机期间陷入严重困境后，Hypo Alpe Adria在政治上仍然重要，并获得州和国家两级政府的公共财政支持。该行最终于2009年被国有化。
然而，这个故事又有了新的转折。2月28日至3月1日对Hypo旗下坏账银行Heta Asset Resolution剩余资产进行重新估值，意味着国家政府理论上还要承担额外的76亿欧元。这一次，国家政府不愿支持这家已成为政治负担的机构。若真正实施内部纾困，预计总部位于慕尼黑的州立银行将被要求承担约20亿欧元。此后接连出现了一系列诉讼。
当然，其他欧盟成员国的一些人或许会对北方“盈余”国家的银行问题幸灾乐祸。但他们应当谨慎。尽管此案涉及克恩顿州和巴伐利亚州政府，人们也可以设想欧盟层面出现类似情况：一国政府担心本国的一家银行，采取措施予以援助；这家银行陷入更严重的困境，欧元区单一监管机构下令对其进行处置。在这一流程开始时，SRM要求对股东实施内部纾困。可以设想这样一种情形：真正的内部纾困会损害重要股东的利益，进而影响邻国的政界人士。他们会乖乖埋单，还是会像如今奥地利和巴伐利亚所见的那样陷入法律纠纷，而真正的处置仍要等上好几年？
还要注意，Hypo Alpe Adria的资金缺口如今之所以比本应达到的规模更大，恰恰是因为该银行是国内具有政治重要性的金融机构（PIFI）。这意味着其放贷决策受到道德风险影响，而且它获得了公共支持，得以苟延残喘，远超本应持续的时间。欧盟层面的类比同样显而易见。如果一家陷入困境的银行不属于纳入SSM的最初130家银行，欧洲当局可能要在很久之后才发现其问题；而届时总体损失会大得多，恰恰是因为该行没有更早被清算。
本文由以下机构合作发表： Bruegel。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Christopher Gandrud是赫尔蒂治理学院财政治理中心的博士后研究员。Mark Hallerberg是Bruegel的非驻会研究员。
图片：图为欧洲中央银行（ECB）总部，位于法兰克福。路透社/Ralph Orlowski
