占用大量土地的可再生能源项目可能影响原住民和当地社区。
政府、企业和发展金融机构如果不积极管理可持续项目的人权成本,将面临法律、财务和声誉风险。
政策制定者应让原住民和当地团体参与决策。
气候危机正在迅速加剧,亟需对全球能源系统进行紧迫而全面的转型。美国的《通胀削减法案》和欧洲绿色协议等新兴举措已被采用,以加快亟需的可再生能源项目部署。然而,这一转型不仅必须迅速,还必须公平,这一点至关重要。
可再生能源项目通常高度占用土地,但此类项目可以负责任地开展。如果未能有效管理环境和社会风险,可能对原住民和当地社区造成广泛伤害,并给企业、金融机构和政府带来重大的法律、财务和声誉风险。幸运的是,众多关键行为体拥有切实的能力,可以推动负责任的可再生能源发展,确保公正并尊重权利的结果,并减轻不负责任行为带来的风险。
可再生能源的占地足迹
大规模可再生能源项目的部署(不同技术之间差异显著)可能占用大量土地,并与其他地方土地用途产生竞争。受影响最严重的群体包括原住民、习惯土地持有者、牧民、森林守护者和当地农民,他们共同管理全球森林和农业用地的很大一部分。
尽管这些群体在以土地为基础的气候减缓工作中发挥着核心作用,但他们也是最容易受到气候变化影响的群体之一。然而,政府在公共决策以及国家气候政策的规划和实施中,往往未能就此与他们进行实质性协商。可再生能源和绿色发展政策的制定常常加剧国家与弱势群体之间既有的长期紧张关系。这些紧张关系往往源于殖民主义以及为发展而征收祖传土地。
将这些社区和群体排除在大规模开发决策之外,可能导致土地掠夺和有害的强制流离失所。此类结果会使原住民和当地社区失去土地、生计和文化完整性,从而造成广泛伤害。一项近期研究记录了2010年至2020年间与可再生能源项目相关的200多项对人权产生不利影响的指控,这表明关键行为体普遍未能履行其国际公认的责任,即保护人权。从长远看,此类影响及由此引发的冲突可能削弱公众对可再生能源技术的重要支持。
侵犯人权的代价
负责任地开发可再生能源的理由不仅仅是利他主义。当企业、发展金融机构和政府不重视社区利益和人权时,它们都将面临切实的风险。未能充分应对人权影响的企业可能面临面临法律风险、声誉损害和财务损失。对于东道国政府而言,与社区反对相关的延误可能意味着投资收益的实现被推迟或放弃。此外,侵犯人权可能损害其能源安全、净零排放及更广泛可持续发展目标的可信度,东道国政府也因此面临声誉风险。
对于发展金融机构而言,不利的人权影响可能危及其可持续发展使命,并损害其作为可持续发展推动者的合法性。冲突和延误还可能导致发展金融机构遭受重大财务损失,表现为贷款无法偿还和项目失败。一项2021年研究表明,如果发展金融机构资助的项目未能主动缓解社会风险,可能因延误而损失2500万至4000万美元。
这些风险同样适用于投资可再生能源企业所在的国家,这些国家推动第三国清洁能源部署的新兴政策举措,可能受到本国企业所遭遇的社区反对和批评的威胁。此外,海外运营的企业(包括国有公用事业公司)如果导致或未能应对投资对人权产生的不利影响,还可能面临社区反对、项目延误或取消,以及由此导致的财务回报减少。
基于人权的政策方法
幸运的是,存在切实可行的办法,可以避免这些陷阱,并确保取得积极且负责任的发展成果。虽然企业需要通过精心设计的人权计划推进这些目标,但发展金融机构、政府间组织和政府在塑造负责任的商业行为方面发挥着重要作用,却较少受到关注。在近期发布的政策制定者简报中,哥伦比亚大学可持续投资中心 (CCSI)就各类政策和决策主体应优先推进的关键政策重点提供了指导,以推动尊重权利的能源转型。
政府、发展金融机构和政府间组织应承认并尊重人权和土地权属权利,促进与受影响人群和社区的实质性接触,通过共同股权模式和利益共享推动地方层面的发展,建立补救损害的机制,并保护环境、土地和人权捍卫者的安全。
这些政策行为体可以调动多样化的政策策略来推进上述目标。对于东道国政府而言,投资评估程序、投资者与国家之间的合同谈判、国家气候政策以及为增强社区能力而筹集资金等工具,都是保护人权的重要途径。
增强地方社区和原住民的能力,使其推进自主决定的发展目标,是建设社区能力的重要组成部分。除了提供独立的财政和技术资源以支持此类发展外,母国政府还可以通过支持诸如Right Energy Partnership 和First Nations Clean Energy Network (澳大利亚)等倡议,推进公正包容的共同股权模式,并优先部署由社区主导的小规模项目。
各国可以通过多种策略影响其管辖范围内注册企业的行为,包括强制性人权和环境尽职调查法、可持续发展信息披露要求,以及重新谈判国际投资条约。德国等国家已开始采纳全面监管,要求在境外运营的企业确保其整个价值链均尊重人权,并使海外人权侵害受害者能够在德国法院向企业寻求救济。如果实施得当,此类框架可能对促进尊重权利的可再生能源部署发挥关键作用。
另一方面,发展金融机构可以利用其环境和社会保障政策、内部问责机制以及其他贷款实践要素,积极影响其政府和私营部门客户的行为。例如,美洲投资公司的环境与社会可持续性政策受到联合国人权事务高级专员办事处的赞扬,被视为良好范例;同时民间社会团体也因其将保护人权捍卫者制度化而表示赞赏。
包括联合国系统内组织在内的国际组织,可以积极影响全球话语,并推动改进政策标准和商业实践。这可以通过多种方式实现,包括在全球政策制定中切实代表原住民、改革和落实损失与损害基金、提升各国设计基于权利的政策的能力,以及促进国际和区域人权公约的实施。
尽管可再生能源领域仍易受不利人权影响,但这些占用大量土地的投资可以负责任地进行,而良好的政策是其核心所在。通过尊重权利的政策方法,政府、发展金融机构和国际组织可以推动全球能源转型,使其不仅迅速,而且公平。
