无人机改造传统系统和行业的新兴潜力受到政策与治理问题、定价与经济性以及缺乏共识知识的制约；
印度无人机行业表明，“合作联邦制”——即决策者、利益相关方与各级政府之间的协作模式——能够惠及社会中最脆弱的群体；
涉及无人机的医疗保健项目表明，新兴技术能够应对不断变化、快速调整的监管体系与要求。
人工智能（AI）、增强现实（AR）、区块链、无人机、物联网（IoT）、机器人技术和3D打印等新兴技术正在模糊物理世界与数字世界之间的界限。数字化干预深入制造、治理、医疗和教育等物理领域，带来生产率提升，消除获取障碍，并应对资源有限所引发的问题。
这些新技术有一个核心特征：有潜力推动传统系统和行业向更具生产力、直观、互动、透明且可问责的系统转型。
无人驾驶飞行系统（UAV）——即无人机——是新冠疫情时代备受瞩目的技术之一。尽管其变革性影响已获得认可，全球范围内，无人机在政策与治理、定价与经济性、共识知识匮乏以及潜在社会影响等方面仍存在不确定性。最低限度的支持性基础设施需要政府、私营部门、民间社会和终端用户群体之间的协同配合。
该行业涉及诸多相互牵连的环节，且其目标会因不可控的外部因素而不断变化。任何判断失误或意外事件，都可能对全球行业参与者造成连带影响。例如，2019年盖特威克机场曾报告有无人机出现，此后多国便有人提议收紧无人机政策。一个小事件就可能引发政府加强监管干预。由于众多机构共同参与，人们难以避开“结构性干预”，并可能陷入治理陷阱。印度的联邦结构使这一挑战更为严峻。
然而，无人机行业已多次证明，决策者与利益相关方之间的协作与协调机制，能够切实惠及金字塔底层人群——即无法获得基本医疗保健的社会阶层。印度为构建一种可复制的联邦制模式提供了难得机遇，该模式应是合作的、富有创造力的、建设性的且具有竞争力的；印度也是一个“试验场”，各邦不仅相互竞争，还与中央政府展开竞争。在无人机政策方面寻找“最佳平衡点”时，目前有两项正在推进的计划——“天空医药”项目，由印度南部特伦甘纳邦政府牵头推动，以及由印度民航部牵头的超视距（BVLOS）试验。
第一项计划旨在弥补印度医疗分配体系中的不足，在农村地区复制城市级医疗服务，从而挽救偏远社区的生命。作为该计划的一部分，特伦甘纳邦政府与世界经济论坛、阿波罗医院及智库NITI Aayog合作，号召全国各地的技术人员展示基于无人机的医疗配送能力。在视距之外试飞无人机所需的各机构审批流程，是一种务实的组合：由国家级机构统一协调授权，同时将落地成果的设计交由地方政府主导。这为穿越中央、邦与地方政府相互关联的政策目标和行政职责这一联邦制“大理石蛋糕”，开辟了一条独特路径。这一路径具有可复制性，未来其他邦政府和机构也可借鉴与协商。
2018年颁布的无人机条例不允许货物配送或超视距飞行，但2021年初颁布的规则表明已背离此前的做法。不过，这一过程涉及大量文书工作，并需要与多个机构进行详细磋商，以便从安全与保障的角度论证其必要性。随着“天空医药”等紧急无人机任务日益迫近，关于进一步放宽无人机规则的政策讨论随之展开，从而为该行业在不同应用场景中开辟了新的发展空间。
各邦政府若要利用无人机使其医疗物流体系面向未来，就必须与中央政府实现全面协调，因为国家空域的治理权属于中央而非各邦。特伦甘纳邦的试验正将此转化为一门科学，不仅与中央政府实现无缝协调，还在推进过程中对利益相关方及其需求进行梳理。若以全球两个监管最为严格的行业——医疗与航空——绘制文氏图，“天空医药”恰好位于两者的交集之中。因此，只有当预期成果体现出大规模社会影响、官僚体系的意愿以及对新兴技术的信心时，成功才可能实现。无人机行业在这些方面均已达标。
该项目如同隧道尽头的一线光明，使包括监管机构在内的所有利益相关方能够齐心协力。在监管体制仍在不断演进的领域成功实施项目，证明了这种合作联邦制的有效性，而这也是政府的基本原则之一。
通过这一合作联邦制路径，八个无人机运营商联合体将致力于解决医疗物流的最后一公里（乃至中间环节）问题。这促成了一个行业团体的组建，该团体正在制定有利环境的条件，同时构建模型以全面优化整个体系，通过资助和试点项目。另一方面，超视距试验由印度民航部及相关监管机构协调推进，旨在收集数据并编制一套指导手册，涵盖各类场景，以帮助建立运营超视距飞行的信心，并增强印度市场上各类飞行平台的整体能力。
跨层级政府与私营部门之间频繁举行的多方利益相关方会议，促成了实地的联合行动，进一步增强了该行业的能力，并为其他正处于上升轨道的技术树立了先例。在准联邦制结构的背景下，无人机开辟了一条“实验室式联邦制”路径，多项小规模实验和演练积累了见解，为良好政策的制定奠定了基础。
我们目前正走在一条可能产生更好政策成果的道路上，并为政治上实行权力下放的国家树立了先例。中央对特伦甘纳邦政府积极举措给予的无缝支持，为社会带来了积极影响，也为合作联邦制模式提供了有力佐证——而这一模式并非仅限于无人机领域。
总之，该邦发挥了核心支柱作用：阿波罗医院作为该地区成熟的医疗服务提供者提供临床支持；世界经济论坛提供全球性平台；NITI Aayog负责统筹指导，并在这个全球最大民主国家的官僚体系中发挥了纽带作用。将无人机用于造福大众，是衡量一个国家决策体系稳健程度的重要指标。
始于2018年的《民用航空要求》与2019年的《无人机生态系统政策路线图》，至《2021年无人飞行系统规则》，以及即将发布的《2021年无人机规则（草案）》——印度在该行业中已迎来多个具有里程碑意义的政策节点。监管体系可比作一把三级密码锁。无人机或许在无意中或有意地对其进行了压力测试，并最终找到了一组可解开该地区新兴技术潜力的密码。正如温斯顿·丘吉尔爵士所言：“单纯的管理与真正的领导之间的区别在于沟通”——无人机行业一次又一次地验证了这一道理。
（本文原载于《今日印度》（India Today）。）
