政府的职责是保护其人民免受不幸，尤其是失业之苦；若一个政府将这一照顾义务交由市场，便理应被罢免。这是让政府的就业保障计划获得公平检验的最有力理由。
“任何政府，”写道经济学家兼对冲基金经理沃伦·莫斯勒（Warren Mosler）指出，“任何政府都可以通过以固定工资向任何想工作的人提供公共服务岗位，实现充分就业。”这一理念的各种版本已获得美国民主党多位重要政治人物的有力支持，包括总统候选人伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）和众议员亚历山德里亚·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez），后者曾将政府就业保障与绿色新政联系起来。此外，多少与绿色经济学相关的就业保障计划（JGP）版本，已在阿根廷、印度、南非实施，还有——这点不必大声说——在维克托·欧尔班（Viktor Orbán）这位非自由民粹主义领袖治下的匈牙利。
2017年12月，美国有660万人被官方认定为失业，490万人在做兼职工作但希望从事全职工作，另有590万人想工作却未被官方统计计入。换言之，至少有1740万美国人想要工作，却无法找到稳定、薪酬优厚的工作。1
经济学家L. 兰德尔·赖特（L. Randall Wray）、弗拉维亚·丹塔斯（Flavia Dantas）、斯科特·富尔维勒（Scott Fullwiler）、帕夫利娜·R. 切尔内娃（Pavlina R. Tcherneva）和斯蒂芬妮·A. 凯尔顿（Stephanie A. Kelton）提出了，美国政府应保证所有此类求职者都能获得他们想要的工作量——每周上限为（比如）35小时——并以每小时15美元的固定工资支付。如今，这样的JGP可能雇用约1600万美国工人，成本约占美国GDP的2%。自工业革命以来我们所熟知的非自愿失业将不复存在。
但是，JGP提案自然引出许多问题：在一个高度发达的资本主义社会中，这样的计划有多大可行性？资金从何而来？它是否可能获得足够的政治支持？主要反对意见是什么？
凯恩斯主义的新变
当代JGP受英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）启发，但在三个重要方面不同于经典凯恩斯主义。首先，尽管JGP倡导者接受凯恩斯的观点，即私营部门可能无法创造足够的就业机会以维持充分就业，但他们主张政府应直接提供额外就业岗位，而不是试图刺激私人支出来创造就业。
其次，就社会目标而言，JGP比古典凯恩斯主义更为激进。对凯恩斯主义者而言，充分就业本身就是目的。但对当今的后凯恩斯主义者而言，JGP是解决一系列其他社会经济问题的手段——尤其是贫困、不平等和气候变化。
第三，JGP得到现代货币理论（Modern Monetary Theory）的支持，该理论轻视了为充分就业计划“融资”的问题。据现代货币理论称，政府支出会创造自身的税基。正是JGP的这一货币基础，而非计划本身，招致了大多数批评。
实践与理论
在经济低迷期间，政府一直提供或补贴“公共工程”，但规模从未大到足以匹配失业率的上升。20世纪30年代，美国总统富兰克林·D·罗斯福的公共工程管理局向私营建筑公司支付70亿美元，用于修建机场、道路、水坝、桥梁、学校和医院。此外，工程振兴署（WPA）直接为失业者提供了本地工作岗位。
两种思路的倡导者在罗斯福政府内部争夺影响力。结果是工程振兴署和直接创造就业的思路获胜，这为更大规模的财政干预开辟了道路，并使新政与深陷经济困顿的“全国三分之一人口”之间建立起更深刻的联系。
正是凯恩斯为私营经济中长期存在的更大公共作用提供了理论依据。他认为，在经济低迷时期，如果政府不是发放失业救济金，而是让人们去工作，那么他们收入的乘数效应将使私营部门恢复充分就业。作为一项长期政策，公共就业保障将大大抑制商业周期的波动。
此外，凯恩斯坚持认为，无论新增员工是否创造了任何具有经济价值的东西，提供就业本身都会产生乘数效应。他以一贯带有调侃意味的笔调写道：“如果财政部把旧瓶子装满纸币，将它们埋在废弃煤矿的适当深处，再用城镇垃圾把矿井填至地面，然后交给私人企业［……］去把这些钞票重新挖出来［……］那么就不再需要失业，而借助连锁反应，社会的实际收入［……］很可能会比现在大幅增加。”
黄金时代？
受凯恩斯的巨著《就业、利息和货币通论》以及当时的政治环境影响，战后各国政府承诺维持“充分”或“高”就业水平。虽然并无官方的就业目标，但一般认为，若失业率在英国为2%、在美国为4%，即已达到充分就业。失业水平将由“宏观政策”决定，即通过相机抉择地调控利率、税收和公共支出，以维持总支出的充分就业水平。
这一做法运行了大约20年，效果颇佳，但也遇到了两个问题。第一，政府缺乏预测能力，无法及时、精准地实施宏观政策所依赖的货币与财政干预。政府会预测实际产出与潜在产出之间的差距（产出缺口），或在充分就业产出水平下总支出的超额部分（通胀缺口），并据此调整利率、税收和支出政策，以弥补任一威胁性缺口。但在商业周期的任何时点，这些缺口究竟有多大？正如米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）所指出的，财政效应存在“时滞”，在此期间，任何最初的缺口都可能变大或变小。因此，决策者使经济失稳的可能性与使其稳定的可能性一样大。
第二个更为重要的问题是政治经济学层面的。由于凯恩斯主义政府更重视保持低失业率，而非抑制通货膨胀，在政治压力日益增大、要求防止任何失业率上升的情况下，预算变得越来越失衡。
这正是货币主义反革命的切入点。1968年，弗里德曼提出，为压低失业率而过度扩张货币供应量，是通胀上升的根源。这一抨击是致命的。凯恩斯主义的“需求管理”之所以终结，是由英国工党首相詹姆斯·卡拉汉（James Callaghan）于1976年的一次演讲所宣告的。卡拉汉说：“我们过去以为，可以靠减税和扩大政府支出来摆脱衰退、增加就业。”卡拉汉表示。“我坦率地告诉你们，这一选择已不复存在；即便它曾经存在，也只是通过［……］向经济注入更大剂量的通胀才得以奏效。”
让市场决定
20世纪80年代初，美国总统罗纳德·里根和英国首相玛格丽特·撒切尔认可的新经济正统观点认为，决定失业率的应是市场，而非政府政策。市场会保证所有真正的求职者都能以“市场出清工资”找到工作；如果人们拒绝以这些工资工作，那是他们自己的选择。
如果由此产生的失业水平被认为在社会上不可接受，解决办法是通过削弱工会和减少失业救济来改善工作激励。在劳动力市场完全灵活的条件下，失业将自动处于其“自然”或均衡水平——即通胀既无上升也无下降趋势的水平。事实上，非自愿失业的概念就此完全消失。
在凯恩斯式财政政策的残局中幸存下来的，是一种弱得多的默认立场：货币政策（若由独立的中央银行管理）可以完成市场经济所需的全部稳定工作，同时又不会因政治目的而持续诱惑人们印钞。为了证明相机抉择的货币政策具有合理性，新古典主义（及反凯恩斯主义）的充分就业假设被放宽，以承认短期货币刺激的有效性。这种所谓的新凯恩斯主义与凯恩斯关系甚微，但通过允许中央银行为实现通胀目标而调整其官方贷款利率，它至少为“货币”政策影响实体经济留下了一个狭小的空间。
货币主义者正在撤退
然而，新的安排也有其自身的问题。1980年至2008年间，平均失业率从其“黄金时代”的平均水平上升：英国由1.6%升至7.4%，德国由3.1%升至7.5%，美国由4.8%升至6.1%。不充分就业——即人们被迫工作的时间少于其意愿——不断上升，贫困和不平等加剧，经济增长放缓。
始于2008年的大衰退再次印证了凯恩斯的教训：受不确定性困扰的私营部门无法持续实现充分就业。此外，货币政策未能防止这场经济崩溃，也未能带来持久复苏，这使货币主义的经济管理方法信誉扫地。
这些新自由主义的失败导致人们重新对财政政策产生兴趣。早期的一项重要举措是美国1978年的《汉弗莱－霍金斯法案》（Humphrey-Hawkins Act），该法案“授权”联邦政府设立“公共就业储备库”，以平衡私人支出的波动。随着经济扩张或收缩，这些储备库会相应地减少或充实，从而形成一种“自动稳定器”，无需对商业周期进行任何“管理”。但《汉弗莱－霍金斯法案》从未付诸实施，它是新政主义的最后一口气。
2008年衰退之后，激进的政策制定者不得不经历帕夫利娜·R·切尔内娃（Pavlina R. Tcherneva）所属的巴德学院所称之为的“根本性调整”，才能实现“真正的充分就业、长期宏观经济稳定、更好的收入分配以及改善的社会经济结果”。JGP正是为此所作的尝试。
虚假的约束
JGP是对新自由主义政策失败的后凯恩斯主义回应中最为激进的一种，它融合了两条思路。第一条主张政府应对充分就业负责，但其形式是直接的就业保障，而非通过管理总需求来实现。第二条以现代货币理论为基础，主张在追求充分就业的过程中，“赤字并不重要”。
现代货币理论抨击正统观点，该观点认为政府与家庭和企业一样，只能花费债券持有人或纳税人允许其花费的金额。正统理论区分了两类“财政约束”。第一类是金融约束：政府赤字的规模受债券持有人愿意向政府放贷的意愿所限制。这一约束在经济衰退时最为严格，因为政府赤字会自动扩大。
第二类约束据说源于“实际资源”的限制。正如所表述的，芝加哥大学经济学家约翰·科克伦（John Cochrane）于2009年提出：“政府每增加一美元支出，就必须相应减少一美元的私人支出。”正如我在2010年出版的著作《凯恩斯：大师的归来》中所指出的，其明显含义是：“刺激性支出所创造的就业，会被私人支出下降所导致的就业流失所抵消。”这一约束被冠以夸张的名称——李嘉图等价。
两项约束合起来意味着，政府在就业政策上的“财政空间”十分有限。要么公共债务利息上升，要么私营部门因预期增税而增加储蓄。这正是2008年后紧缩政策的理论基础。其核心主张是：政府削减支出越快，经济复苏便越快。
但这种“挤出”论证存在严重缺陷。在2008至2009年全球经济急剧下滑之际，认为政府每增加一美元就业支出都会减少一美元私人支出，这种看法是荒谬的。而且，声称一个主权国家可能耗尽其自身发行的货币，也颇为怪异。政府并不像需要向银行经理申请贷款的私营企业或家庭，它拥有自己的银行。
因此，JGP与现代货币理论相结合，是试图重新确立财政政策的论证：不再将其视为经济衰退时的应急措施，而是视为就业供给的永久组成部分。与弗里德曼类似，现代货币理论设想“直升机撒钱”——政府将货币撒向干涸的大地。但它与货币主义的不同之处在于，它坚持认为，额外货币影响经济活动的方式不是通过印刷，而是通过支出。正如凯尔顿所说：“直升机可以撒钱、收回债券，或者干脆飞走。”
确保新增货币被花掉的唯一可靠方法，是由政府来支出。这正是现代货币理论支持者将其视为财政政策而非货币政策一部分的原因。它运用了弗里德曼所倡导的一种货币数量论版本，来为他所厌恶的那类财政干预提供论据。
一些拒绝正统“挤出”论证的凯恩斯主义者也认为，现代货币理论的论点过于极端。具体而言，他们不会像现代货币理论家那样轻率地对待“信心”问题。正如凯恩斯本人所指出：“［在资本主义社会中］经济繁荣过度依赖于对普通商人有利的政治与社会氛围。”将“金融市场”替换“普通商人”，你所看到的便是现实世界，而非现代货币理论家所希望的世界。
六点保障
首先，现代货币理论的目标不是总需求，而是劳动力需求，因为瞄准就业比瞄准产出容易得多。产出与就业只在极短期内趋于一致：可能出现无就业复苏。而且，计算产出缺口和乘数非常困难。直接的就业保障消除了这些问题。此外，随着经济复苏，JGP通过帮助工人顺利过渡到私营部门就业，缓解了熟练劳动力短缺问题——当经济低于充分就业水平时，此类短缺会产生通胀压力。
其次，JGP倡导者高度重视凯恩斯1937年的强调，即“当今需要的是一种合理分配的需求［而非］更大的总需求”（着重号为我所加）。经济中部分领域出现过热、另一些领域失业率高企，这与令人满意的平均就业水平可以并存。因此，JGP既可用于影响就业水平，也可用于影响就业分布——例如，绿色新政的目标便是如此。
第三，与此相一致，JGP倡导者认为，他们的计划虽由联邦政府出资，但将由包括市政府、非政府组织和社会企业在内的各类实体在地方执行，这些实体会在最急需的地方创造就业机会，将未满足的当地需求与失业或不充分就业的人群相匹配。为确保项目能够按需推出，就业银行和就业中心将按三大类别维护公共需求清单：环境保护、社区关怀和人的关怀。例如，应对迫在眉睫的环境威胁，便可在未来数年创造数以百万计的公共服务岗位。
第四，公共部门的就业储备池将成为一个劳动力缓冲库存，可随商业周期自动扩张和收缩，从而消除了相机抉择的财政政策。这种缓冲——由澳大利亚经济学家沃伦·米切尔（Warren Mitchell）提出的概念——比失业救济更具威力的自动稳定器，因为它能更可靠地维持需求。而且，尽管以工资取代失业救济会耗费更多资金，但它将带来更强劲的经济提振。就业储备池还能更好地维持工人的就业能力，并可轻松与在职培训相结合——这对经济复苏及总体增长前景具有重要作用。
第五，JGP工人将按固定标准支付薪酬，政府可将其设定在高于失业救济的任何水平。固定工资为私营企业的工资设定了下限，即使没有最低工资立法也是如此，因为私营雇主若要吸引工人，始终须至少支付JGP工资；而在私营部门需求旺盛时期，它们还必须以高于JGP工资的水平竞争稀缺劳动力。较低工资水平下可供雇用的JGP工人，将抑制通胀性的工资要求。
最后，现代货币理论为拟议的财政政策提供了货币支撑。其基本思路是：由于主权政府通常垄断本国货币的发行，它们可以随时发行货币，因此从不面临破产威胁。“那么实际上，”现代货币理论倡导者主张，“赤字的规模无关紧要。”对于货币主权者而言，政府负债的构成因此并不重要。中央银行是否在“印钞”，或财政部是否在“印债券”，并无区别，因为中央银行总会确保有足够的货币来支撑其目标利率。
当JGP遇上现代货币理论
对于正统经济学家而言，最令其震惊的是现代货币理论的主张：主权政府无需通过发行债务或增加税收来“为”其支出融资。这一主张的直接渊源是阿巴·P·勒纳（Abba P. Lerner）的“功能性财政”理论，该理论建立在三项关键原则之上。
首先，政府应当追求能够防止失业和通胀的适当总支出水平，而不必担心其政策是否符合任何长期流传的关于何为健全或不健全的经济教条。其次，决策者应当将货币发行量调整至期望的利率水平——即与期望投资率相一致的利率。最后，政府应当印发、储存或销毁落实第一和第二项原则所需的货币。
依此观点，政府应通过发行自身货币来支付其支出，只有在为了将经济中多余的货币“抽干”时，才借债于公众或增税。政府面临的唯一约束是通货膨胀，而非正统经济学家所强调的财政限制。
通胀约束之所以具有约束力，是因为它限制了政府能够创造的额外就业量。如果政府支出过多，它将无法再购买实际资源，因为其额外支出只会抬高其所购买的一切资源（包括劳动力）的价格。只有当经济再也无法向国家提供更多实际商品和服务时，才可以说政府“已耗尽资金”。正如凯尔顿、安德烈斯·贝尔纳尔（Andres Bernal）和格雷格·卡洛克（Greg Carlock）所指出的：“通胀并非由政府所创造的货币量引发，而是由货币试图去购买的生物物理资源——如土地、树木、水、矿物和人类劳动力——的可得性所引发。”
JGP与现代货币理论虽在逻辑上相互独立，却彼此支持。通过将二者联系起来，倡导者便可提出一个具有政治吸引力的主张：追求充分就业在任何方面都不受债券持有人或纳税人既得利益的制约。
与此同时，值得引述凯恩斯对勒纳“功能性财政”思路的评论：“他的论证无可挑剔，”凯恩斯说，“但在我们观念演进的当前阶段，天知道谁若想向普通人讲明这一点会遭遇什么。”经过半个世纪的新自由主义宣传，政府“自己印制自己的税收”这一观念，对普通公民而言显得更加自相矛盾。
批评者的观点
批评者可分为两类：一类是反对JGP本身的人，另一类是反对现代货币理论（即为其提供理论支撑的宏观理论）的人。
对JGP的一项常见批评是，它们会产生准就业——很像凯恩斯所举的挖坑再填平的例子。批评者认为，地方工作计划提供的是“虚假”工作，这些工作本无真正的必要。对此，切尔内娃等JGP倡导者概述了JGP可以提供的工作类型。JGP，她表示，将应对社区迫切的“环境与关怀需求”——例如通过绿色新政、艺术领域的举措、青年学徒计划、儿童与老人照护，以及针对退伍军人、高风险青年和刑满释放人员的特殊需求项目。关键在于识别“需求缺口”，并设计全国性和地方性的计划予以填补。
另有人反对JGP可能具有的惩罚性质。如果JGP工作是失业救济的替代选择，那么JGP的权益似乎理应取代失业救济的权益，这在逻辑上说得通。实际上，失业救济应有时限，这一点已被广泛接受。问题在于缺乏失业的替代方案。JGP正填补了这一空白。唯一真正的问题是，在领取救济期间，应允许多长时间用于求职。
对现代货币理论的理论性攻击要猛烈得多，哈佛大学的权威学者肯尼斯·罗戈夫（Kenneth Rogoff）和劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers），声称通过否认财政约束的存在，MMT本质上会引发通货膨胀。当然，他们的观点有一定道理：认为只要有必要就可以随时提高税收以遏制通胀，这种想法似乎天真。但如果他们批评MMT时不是针对“巫术经济学”（萨默斯语），而是针对“巫术政治”，他们的论证会更有意思。理论上的理由来说明主权国家为何需要“向人民申请”资金是正确的，但这忽略了“健全财政”规则最初为何被制定。这些规则正是为了防止政府随意花钱。政府应向议会（最终是“人民”）申请“拨款”，正是有限政府理论的一部分。
经济学家托马斯·I·帕利指责MMT经济学家缺乏阶级视角，并批评MMT将经济危机归因于金融不稳定。帕利认为，金融不稳定的根源在于财富与收入分配失衡，这会导致消费不足。尽管自2008年以来，以货币融资的赤字帮助资产价格重新通胀，但它们并未解决结构性问题，因此将导致新的危机。
经济学家斯科特·富尔维勒、罗汉·格雷和纳森·坦纳斯在回应MMT批评者时提出了四点观点。第一，超额需求应通过收紧信贷条件以及提高税收来控制。第二，投机性（供给侧）的通胀来源应通过监管和价格管制来应对，这将把部分控制通胀的任务转交给其他政府机构。第三，评估新支出提案的通胀影响需要采取分类细化的方法，考虑各行业和地区之间的需求差异。此外，预算政策不仅应关注产出水平，还应关注产出的分配。化石燃料行业、房地产、国防和金融服务业要么规模过大、要么污染过重，或过度消耗自然资源，应当予以削减。第四，当通胀出现时，政府不应突然加税：应根据需要逐步提高税收并收紧贷款。
照顾义务
就业保障计划（JGP）的论证基于三个相互关联的命题。第一是凯恩斯的观点，即即使工资完全灵活，劳动力市场也不能指望持续出清。第二是，既然如此，国家有责任在就业缺口出现时加以填补。第三是，国家实现这一目标的最佳方式是提供直接的就业保障。第一点属于经济理论问题，它挑战了正统经济学的微观基础。第二点属于政治经济学问题。有人可能认为，即使第一点成立，一定程度的失业也可能是为抑制通胀或防止政府干预过度扩张而付出的代价。第三点属于技术问题：在众多可能的最大化就业政策中，哪一种最有效？关于MMP的主要问题是政治性的：这是否是提出凯恩斯主义论点的最佳方式，即财政政策的目标不应是平衡预算，而应是平衡经济？
对此，我的观点如下。
首先，市场体系无法保证所有想工作的人持续就业，这一论断似乎无可争议。未经管理的市场体系内在地倾向于activity不足；经济生活日益金融化，又因海曼·明斯基所指出的原因，加剧了就业的不稳定性，所指出的。
其次，我认为维持充分就业（包括防止非自愿失业）是现代政府的首要职责之一。我相信，直接的就业保障比相机抉择的政策更能有针对性地实现这一目标。
第三，我并不认为MMT是挑战正统健全财政理论的最佳方式。尽管迈克尔·卡莱茨基在1943年无疑正确地指出，健全财政的社会功能是“使就业水平取决于[……]拥有资金者的信心”，但MMT过于轻视限制政府支出的宪政论据。这并不意味着这些限制应由有缺陷的正统预算理论来设定：“收入的约束”比正统理论或MMT所设想的更具弹性。
尽管就业保障计划的辩论涉及经济理论问题，但主要问题是政治性的——国家的规模、其适当的经济角色以及它所需要的资源。
自然地，富人和有权势者一般倾向于有限政府，使他们能够自由地运用所掌控的金钱和权力。相比之下，穷人和无权者则指望国家保护他们免受市场的不安全感和富人的掠夺。凯恩斯站在他们一边。他正确地指出，不受监管的资本主义既不能保证充分就业，也不能保证“财富和收入的公平分配”。
就业保障计划的设计与实施无疑存在问题。但我赞赏其精神和意图。政府的职责是保护公民免受不幸，而除战争和自然灾难外，没有工作是人口可能遭受的最大不幸。一个放弃这一照顾义务的精英阶层，以人们“选择”自己就业水平这一站不住脚的理由，理应被驱逐。罗斯福理解这一点，凯恩斯也理解。自凯恩斯主义革命崩溃以来，严肃的政治家首次提出，政府在道义和财政上有责任维持充分就业。这正是给予就业保障计划公平试验机会的最佳理由。
