公共项目的设计基于各种假设——美好、整洁、便利的假设。然而，一旦进入现实世界，很少有事情能按计划进行。一些持哲学倾向的人会认为，罪魁祸首是人类行为。毕竟，人类是无法预测的。他们可能会以完全出人意料、相当令人费解的方式作出反应——直到你深入探究。
我们在最常见、最直接的公共项目之一中发现了这种情况： 为学校提供教科书。2008年，塞拉利昂政府实施了一项向小学发放教科书的计划：每名学生配发一套核心教科书。政府希望了解教科书供应与学习成果之间的关系，因此该计划采用随机试验的方式实施。学校样本被随机分为实验组（发放书籍）和对照组（不发放书籍）。
简单明了，对吗？
第一个谜题出现在我们发现该计划对学生成绩没有影响时。这令人失望，但并非完全出乎意料。至少另有一项研究 在肯尼亚也得出了类似结论（至少对大多数学生而言）。
更令研究人员感到奇怪的是，这些教科书后来的去向。在许多实验组学校中，教科书并未发放给学生，而是存放在校舍内。在后续走访中，我们发现储藏室里堆满了教科书，而在教室里，学生们仍是三四人共用一本教科书。更有甚者，实验组学校的学生不被允许将教科书带回家。
校长们究竟在想什么？明明学生显然需要这些教科书，他们却将其扣留在外，任其积灰？我们提出了多种理论，并仔细分析了教科书存放的相关因素。我们询问教师是否认为这些书有用；他们认为有用。我们询问学生家中是否已有书籍；他们家中并没有。结果发现，对政府教科书调拨情况存在较高不确定性的校长，显著更倾向于存放教科书。我们通过校长是否知道政府上一年度分配给本校的教科书数量来衡量这种不确定性。
一旦我们将这种潜在的不确定性纳入考量，存放行为便开始变得合乎情理。可以借鉴消费理论来理解：如果对未来的调拨存在不确定性，那么当前的调拨就被视为一次性（或暂时性）冲击。在这种情况下，当前调拨对当前消费（定义为学生对教科书的高强度使用）的影响将是有限的。这是因为，在存在不确定性时，校长有动机储存部分当期调拨物资，以便在时间上平滑消费，尤其是对于教科书这类使用中损耗较快的物品。想想 持久收入假说？这是一种持久性公共投入假说。
将不确定性明确纳入考量，便能使看似非理性的行为变得理性。显然，在此情境下，校长们是具有前瞻性的行动者，他们秉持经典的“经济人”精神，根据自身资源、约束条件和预期，决定如何应对该公共项目。
这些结果也说明了，当人们对政府的慷慨程度和可靠性普遍持悲观预期时，这种决策会呈现何种面貌。为何他们不会悲观呢？我们的调查数据显示，2009年，过去一年中有17%的校长和36%的课堂教师表示未能领到全额工资。在赞比亚，政府向各业务部委拨付资金的不可预测性在十年前已有 充分记载 。轶事证据表明，这种情况十分普遍。
这种平滑行为并非教科书独有。在一个 向冈比亚学校提供补助金的项目中，学校“被要求将补助金用于与教学直接相关的学校发展方面”。然而，四分之一的学校报告称，其最大的开支用于基础设施（即耐用投入品，而非快速折旧的学习材料）。
这是决策失当，还是学校委员会正试图将这些书籍转化为可长期消费的物品？
当项目目标被受益人（或本案例中的中间执行者）扭曲时，人们通常会将原因归咎于能力不足、短视决策、信息缺乏、人为失误、腐败，或者（更宽容地说）越来越多地归咎于 贫困导致的心理带宽负担。但我们在此发现的是理性行为。
我们的适度论点是：对于使用中快速损耗的投入品（如教科书），只有当行为主体预期会得到补充时，公共提供的此类物品才会被充分消耗。因此，对于设计为定期转移支付的公共项目，有必要建立稳定配发的声誉，并可靠地告知下一次转移支付的时间。否则，不确定性很容易破坏项目设计所依据的那些美好、整洁和便利的假设。
与 世界银行博客合作发布。
作者：Shwetlena Sabarwal是世界银行教育全球实践部的经济学家。David Evans是世界银行非洲地区首席经济学家办公室的高级经济学家。
图片：马里学生在首都巴马科的一堂法语课上学习法语。路透社/Finbarr O’Reilly。
