对科恩兄弟奥斯卡获奖影片 《老无所依》 的标题稍作改动，似乎恰好契合了欧洲日益加深的担忧：一代人可能就此失去前途。受大衰退及随后主权债务危机重创的外围经济体尤其如此。
然而，这个问题绝非新近出现。它已存在数十年，也引发了广泛的政策干预。青年失业率的上升并非遍及所有国家；一些欧洲国家的青年境况远好于另一些国家。因此，找出哪些政策措施更有效，以及哪些障碍妨碍了某些国家落实这些措施，是分析如何扭转当前局势、避免未来衰退对青年造成同样严重冲击的关键。
在最近出版的 VoxEU.org电子书 （Dolado，2015）中，多位劳动经济学家回顾了各自国家经验所带来的政策启示，旨在：（i）改善从学校到工作的过渡；（ii）促进为年轻人创造更多就业岗位；（iii）提升青年的整体福祉。此外，他们还考察了欧盟委员会近期提出的“新马歇尔计划”——即所谓的青年保障计划——以寻求协调解决青年失业问题。
探讨这些问题的良好起点，是回顾青年失业率为何往往高于成人失业率（Blanchflower和Bell，2011）。从需求侧看，可以认为：
陷入困境的企业往往首先解雇青年，尤其是在法定裁员补偿金高度取决于工龄的情况下，因为年轻人的专门人力资本较少；以及
青年往往陷入经验困境：雇主要求求职者有工作经验，年轻人因此排在求职队伍的后面，也无法积累自己的工作经验。
从供给侧看，原因包括：
青年劳动者的工作转换率高得多，因为他们最初的工作匹配可能不符合其偏好和技能；以及
青年从家庭获得的经济保障，这可能改善他们选择不工作的外部选项。
欧洲青年面临的不同劳动力市场
欧盟27国青年（15–24岁）平均失业率约为23%，大约是成人／主要劳动年龄群体（25–54岁）失业率的两倍。考察各国失业率，首先可以看到一个由中欧国家和部分斯堪的纳维亚国家组成的群体，其青年失业率低于20%。其次是法国、瑞典、英国和一些东欧国家，失业率介于20%和30%之间。最后，表现最差的群体包括爱尔兰、部分巴尔干国家，以及主要由在危机中遭受重创的橄榄带国家组成的群体，其中希腊和西班牙的青年失业率接近或超过50%。
图1的纵轴显示青年与成人失业率之比，横轴显示总体失业率，两者数据均截至2013年。有些出人意料的是，报告中的比值并未整齐地符合前述国家分类，而且这两个变量之间没有明显关系。例如，意大利、瑞典和英国的青年与成人失业率之比高于3.5，而希腊和西班牙介于2.0和2.5之间。不过，第三组国家确实存在明显差异：奥地利、德国、瑞士和荷兰等国的比值最低。因此，这些证据带来的启示是，在一些国家，青年劳动力市场问题只是总体问题的反映；而在另一些国家，青年失业则是一个特定问题。
图1：青年（15–24岁）与成人（25–54岁）失业率之比
来源：欧洲劳动力调查（2013年年度样本）。
然而，青年失业率未必是衡量年轻人在劳动力市场中处境的最佳指标，因为他们中许多人仍在接受教育。例如，欧盟劳动力参与率平均约为40%（美国为61%，中欧国家和英国约为55%），青年失业率为23%意味着青年人口（15–24岁）中“仅有”10%处于失业状态。
因此，一个更有参考意义的统计指标是所谓的NEET率，这个缩写指15–24岁人口中未接受教育、未就业、也未参加培训的人群。该定义包括失业者、辍学者，以及所有仍未找到工作的失意大学毕业生。图2显示了欧盟27国2008年和2013年的NEET率。可以看到，尽管这些比率处于较低的5%至25%范围内，各国的分布与青年失业率的分布相似。此外，若计算NEET率时也纳入25–29岁人群，比率会比仅考虑15–24岁人群高出2（意大利）至9（西班牙）个百分点；在一些国家（爱尔兰、意大利、葡萄牙和西班牙），完成高等教育的青年中，超过25%被归为NEET。
图2：NEET率（15–24岁）
这本电子书带来的启示
鉴于上述证据，本书各章围绕上述三类国家中具体国家如何应对青年劳动力市场问题展开详细论述。本书作者重点研究以下国家：
第一组（表现最佳）：奥地利、德国和瑞士。
第二组（表现居中）：法国、瑞典和英国。
第三组（表现落后）：希腊、意大利、葡萄牙和西班牙。
此外，本书还对青年保障计划进行了初步评估。
这些回顾带来许多值得借鉴的启示，我将在本文余下部分加以概述。有些启示广为人知，另一些则较为新颖。
奥地利、德国、荷兰和瑞士
第一组国家之所以相对成功，依靠的是有效运用所谓的“双元制”（在岗培训与正规职业学校教育相结合），并强化“预学徒制”或“第三轨道”过渡体系，面向能力有限、可能辍学的学生。
在后一类项目中，脱离学校的青年为进入较传统的学徒制轨道做好准备，但项目本身不授予正式资格。此外，各国还努力建立从职业培训通向正式资格的“桥梁”，为接受高等教育开辟途径。危机期间，其他一些因素也帮助这些国家控制住青年失业：（i）适龄群体规模缩小（德国）；（ii）兼职工作（自愿选择）数量充足（瑞士，也包括荷兰）；（iii）政策制定者与社会伙伴在应对青年失业问题上达成广泛共识（奥地利，也包括荷兰）。
法国、瑞典和英国
对于第二组国家，通常被认为是其表现平平的原因包括严格的就业保护和最低工资（法国和瑞典），以及部分失灵的教育体系（法国、瑞典和英国）。
此外，有观点认为，前两个国家较高的青年与成人失业率之比，可能是传统劳动力调查对失业定义粗略所造成的表象。按照该定义，青年在商店工作一小时就算就业；而正在求学、寻找兼职工作的青年则算失业。此外，学生常常在开始接受高等教育之前休学一年。由于这些都是瑞典和英国许多青年常见的做法，两国较高的青年与成人失业率之比可能并不能很好地反映社会排斥程度。
然而，由于就业保护立法极具双重性，法国和瑞典的临时合同占比都很高。不过，临时合同在瑞典发挥筛选作用，在法国却往往成为职业发展的死胡同。此外，法国的月最低工资尤其高（2014年为1,445欧元）；即使考虑到青年的较低最低工资标准（16–17岁为成人最低工资的80%，17–18岁为90%），这一点仍然成立。再加上对资历较低者求职支持的资源不足，法国青年的处境更加恶化。
同样，英国缺乏完善的职业培训体系，再加上养老金基金赤字导致提前退休减少，以及2010年“未来就业基金”被撤销，都对年轻人造成了沉重打击。不过，2011年推出的“就业计划”由获批准的服务提供者运营，后者在实现持续就业后获得报酬；面向16岁、在校成绩较差青年的“预学徒制”也已推出。随着英国经济复苏，这些举措帮助青年失业率逐步降至衰退前水平。
希腊、意大利、葡萄牙和西班牙
众所周知，第三组四国属于受危机冲击最严重的国家之列，其中希腊是经济崩溃并遭受“内部贬值”和严厉紧缩措施的突出例子。
然而，在危机之前，这些国家的青年失业率和NEET率就高于欧盟大多数其他国家，原因包括青年次最低工资较高、职业培训质量被认为较低、大学学历供给过剩使人更容易进入公共部门，以及在就业中小型企业占比较大的经济体中难以实施学徒制。后三项特征葡萄牙和西班牙也有。
意大利是另一个异例，其青年与成人失业率之比非常高。对此有多种解释。首先，与其他地中海南部经济体一样，意大利在20世纪90年代末放宽临时合同管制后，形成了双重劳动力市场。鉴于临时合同具有灵活性，这有助于在原本僵化的劳动力市场中降低青年失业率。然而，如同西班牙，永久合同与临时合同之间的就业保护差距导致大量人员流动、固定期限合同工培训不足，并且在经济衰退来临时临时岗位大量消失。
此外，意大利劳动力市场的一项特定制度—— Cassa Integrazione Guadagni——为被裁的永久合同工提供收入支持。这不仅意味着他们未被官方统计计为失业者，也在短期内减少了对青年的招聘。此外，2012年的养老金改革提高了退休年龄，短期内阻碍了以年轻劳动者替代年长劳动者。最后，与这一组其他国家一样，意大利的双元职业培训体系薄弱，导致NEET人数大幅增加，不仅包括15–24岁人群，也包括稍年长的25–29岁群体。
如前所述，劳动力市场分割也是葡萄牙的特征，不过原因并非就业保护差距较大，而是终止无固定期限合同存在较大的司法不确定性（即繁文缛节成本）。与其他表现落后的国家一样，葡萄牙政府对青年失业上升的应对设计不佳。例如，积极劳动力市场政策没有明确界定目标人群，而是用于补贴31岁以下且已完成中等教育或大学教育的劳动者，从而将处境最不利群体排除在外。如同希腊和西班牙，面对极高的青年失业率和NEET率，最直接的反应是大量青年移民外流。这可能在葡萄牙经济好转时降低这两项比率，但也会留下长期创伤。
最后来看西班牙。尽管其GDP降幅远低于希腊，西班牙的青年劳动力市场指标仍表现得极为糟糕，20世纪80年代中期和90年代初的衰退期间也曾如此。西班牙是双重劳动力市场的典型：就业保护差距大、繁文缛节成本高、工资僵化、人员流动过度，并且投资集中在适合使用灵活临时合同的低附加值行业（如房地产和旅游业），同时培训不足，“临时转永久”合同的转化率极低。所有这些因素都使临时合同成为职业发展的死胡同，而非垫脚石，受影响的不仅是低技能劳动者，也包括许多毕业生。2012年最近一次劳动力市场改革缩小了就业保护差距，但幅度不大；改革虽成功推动集体谈判权下放，但或许下放得过多。
无论如何，青年与成人失业率之比并不特别高，这表明西班牙劳动力市场的问题在总体层面上失灵，而非专门针对青年。职业培训体系设计不佳、中小企业在就业中的占比较大而妨碍学徒制的推行、预学徒制轨道使用有限，以及广泛采用补贴永久合同的积极劳动力市场政策——其效果因替代效应较大而有限——都表明，大衰退对青年造成的创伤必将持续很久。此外，不出所料，西班牙经济近期的复苏主要依靠创造临时和兼职岗位，因此不能排除几年后房地产泡沫重演的可能。
欧盟委员会的青年保障计划
由于担心出现一代人失去前途的局面，欧盟委员会于2013年启动青年保障计划。成员国承诺确保25岁以下青年（无论是否在公共就业服务机构登记），在失业或离开正规教育后的四个月内获得就业、继续教育、学徒制或培训机会。
青年保障计划借鉴了一些北欧国家的成功经验，旨在将早期干预与激活政策结合起来，并动员公共部门和所有社会伙伴参与，尤其关注遭受危机重创的第三组国家。
该计划的目标人群是750万名NEET青年，其中近三分之一长期失业；福利支出及收入和税收损失给他们造成的成本达1,620亿欧元，即欧洲GDP的近1.3%。相比之下，欧盟委员会估算实施青年保障计划每年需要210亿欧元。欧盟将通过欧洲社会基金及其他资金来源，为各国青年保障计划提供追加资金，并已提出首笔60亿欧元，指定用于帮助青年失业率超过25%的地区中的NEET人群。与年度需求相比，这显然远远不够。不过，如同面向基础设施投资的“容克计划”，人们希望杠杆乘数能够很大。
尽管现在评估青年保障计划的潜在效果还为时过早，但斯堪的纳维亚和其他地区类似计划的经验表明，引入该计划带来的预期收益很小，至少在短期内如此；而目前欧洲也缺少刺激增长的议程（Card 等 ，2010）。此外，青年保障计划的引入可能会拖延政治敏感度更高的改革，例如减少外围国家劳动力市场双重性的措施。尽管如此，青年保障计划包含一些有利要素，其中最重要的是设定了NEET这一明确目标，而非模糊不清的目标。第一组国家的成功经验值得欧洲其他地区借鉴。有些措施较易落实，例如在教育体系中引入预算充足的预学徒制轨道，或资金不足的公共就业服务机构与私营机构有效合作；迄今私营机构在劳动力市场中介服务中发挥的作用很小。对于每名接受上述机会的困难NEET青年，私营机构可获得合理报酬，并帮助公共就业服务机构（负责处理较容易的案例）实现培训效果和就业的持续性，起初面向处境不利的青年，之后也可扩展到较年长的新入职者。
青年保障计划必须避免向企业提供无限补贴，因为这些补贴很少能转化为稳定岗位，反而会因其无谓支出和替代效应造成大量人员流动。该计划还应避免在缺乏公共部门严格监督的情况下，将培训资金的管理权交给工会和雇主协会。西班牙发生过多起与这些资金管理不当有关的重大丑闻，证明这不是良策。此外，小型企业难以实施学徒制和实习培训，可以通过鼓励大型（且盈利的）企业支持面向小型企业的此类行动，并给予一定税收减免来克服。
最后，对双重劳动力市场中的就业保护立法进行彻底改革至关重要（Bentolila 等 ，2010）。渐进式改革无法长久奏效，因此在青年保障资金拨付到相关国家之前，应优先引入一种单一的无固定期限合同，其遣散费随工龄平稳增加（直至上限）；或者将这一做法与所谓的“奥地利资本化基金”结合起来（即劳动者的名义账户，资金来自数个百分点的工资税，可在整个生命周期中使用，而不一定要等到发生解雇时）。意大利于2014年12月近期批准了一项涉及单一无固定期限合同的法案草案，这表明其他政府常以违反本国宪法为由阻止引入该制度，这种借口并不成立。少数固定期限合同（例如替代合同）应获准保留，因为经济回暖时，它们可能有助于迅速创造就业岗位。即使在签署了国际劳工组织《第158号公约》的国家——该公约要求雇主主动终止雇佣关系须有正当理由——也可以设立两种不同类型的单一无固定期限合同：一种适用于经济性裁员，另一种适用于不公平解雇，且尽量减少法官干预。
如果不解决这些结构性问题，青年保障计划的现有资金对支持青年接受培训和获得高质量工作所起的作用将微乎其微，我们对科恩兄弟电影片名稍作改动的说法也将不幸成为现实。
参考文献
Bentolila，S、T Boeri和P Cahuc（2010），“终结欧洲双重劳动力市场的祸害”，VoxEU.org，7月12日。
Blanchflower，D和D Bell（2011），“年轻人与大衰退”， 《牛津经济政策评论》，11：241–267。
Card，D、J Kluve和A Weber（2010），“积极劳动力市场政策评估：元分析”，《经济学杂志》 120：F452–F477。
Dolado，J（编）（2015）， 《年轻人的无处容身之地？欧洲青年劳动力市场问题》，VoxEU.org电子书，伦敦：CEPR出版社。
本文由 VoxEU合作发布。文章发表并不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Juan J. Dolado是欧洲大学学院和马德里卡洛斯三世大学经济学教授。
图片：英国的Emma Rose（左）和瑞典的Nils Westerlund在柏林Wostel共享办公空间内的HowDo初创公司办公室工作。HowDo是一款“自己动手操作指南”应用。REUTERS/Thomas Peter
