技能缺口是我们这个时代面临的主要社会和经济问题之一。在拉丁美洲和加勒比地区（LAC），与其他新兴地区相比，企业更难满足其技能需求。根据世界银行企业调查，36%的企业表示难以找到资质合格的劳动力，这一比例高于世界其他任何地区；全球平均水平为21%，经合组织平均水平为15%。
应对人力资本和技能缺口能够带来极高的发展回报，因为人力资本和技能是连接该地区五项相互关联的关键挑战的纽带：生产率增长缓慢、创新率低、不平等、非正规化和社会排斥。
不应孤立地看待LAC面临的技能挑战，而应将其置于全球人才地理格局变化的背景下。包括中国和印度在内（但不限于这两国）的若干新兴国家，高学历、高能力劳动力队伍不断扩大，这意味着LAC的竞争对手不只是低技能、低工资劳动力，还包括世界其他地区的高技能人才库。这一点至关重要，因为在劳动力技能水平更高的国家，技能密集型产业增长更快。可以说，全球正在竞逐教育和培训，以吸引投资流入并加速技术进步。
在这一背景下，近年的许多诊断报告都记录了技能和创新在LAC增长模式中作用有限，并正确指出，这是LAC仍陷于“中等收入陷阱”的原因之一： 无法果断转向更加以知识、技能和创新为驱动的经济模式。这不仅限制了减贫能力，也为创造优质正规就业岗位构成重大障碍，进而妨碍中产阶级社会的维系。能够积累更多高质量人力资本存量的国家，更有可能避免陷入中等收入陷阱。
成功的国家建立了具有三个关键特点的教育与培训（E&T）模式：（1）终身学习路径，使劳动者在整个职业生涯中能够轻松地在工作世界与教育世界之间转换；（2）通过双元学徒制和强有力的公私合作等机制，使教育培训体系与工作世界实现紧密且制度化的融合；（3）使技能发展体系与增长和生产转型战略紧密契合。例如，韩国数十年来一直如此，这也是其经济表现令人瞩目的一个重要因素。
拉丁美洲距离普遍推广并制度化这些教育与培训实践和模式还很远。拉美各国政府、商界、工人组织、学术界和研究机构的领导者，早就该集中力量，确保LAC国家将这些模式和实践制度化。这些模式能够培养具备21世纪技能的劳动力，并帮助各国获得摆脱中等收入陷阱所需的加速度。
这要求公共政策制定者和私营部门进行全面改革并转变思维方式。具体而言，我认为需要制定以下行动议程：
聚焦21世纪技能
21世纪技能 并非只是一个时髦说法，它有非常具体的定义，与技术革命、全球化以及工作世界的新现实有关。这是思考该地区劳动力技能需求的正确起点。墨尔本大学开展了一个关于 21世纪技能评估与教学的项目。该项目与全球60家机构的250多名研究人员合作，将21世纪技能归为四大类：（1） 思维方式：包括创造力、创新、批判性思维、解决问题、决策和学习；（2） 工作方式：指沟通、协作和团队合作；（3） 工作工具：其中大多数基于新信息与通信技术及信息时代的素养；（4） 在世界中生活的技能：例如对全球和地方公民身份的认知、生活与职业发展，以及个人和社会责任感。
类似的分类由 世界经济论坛和波士顿咨询集团 提出，划分为三类、共16项技能： 基础素养，包括科学、信息通信技术、金融、文化和公民素养； 能力，包括批判性思维、创造力、沟通和协作；以及 品格特质，例如毅力、适应力、好奇心、主动性、领导力以及社会和文化意识。
这些技能类别中的每一类，都能帮助个人适应现代工作世界，并为现代社会和智力资本作出贡献。最好的工作与这些技能相关，无论是在服务业、工业，甚至农业。
遗憾的是，拉丁美洲雇主调查证实，该地区的教育与培训体系离于毕业生中培养21世纪技能还相距甚远。调查显示，企业认为社会情感或非认知技能比一般技术知识乃至行业专门知识更有价值。换言之，LAC年轻劳动力最难具备的是社会情感技能， 这严重影响了他们的就业能力。
然而，如果说LAC的教育与培训体系在技术技能表现的评估和测量方面存在不足，那么对21世纪技能其他维度的测量和评估还仅处于起步阶段。建立有效体系，衡量学生在21世纪技能各类别中的进步，并将结果纳入课程、教学方法和公私合作，应成为该地区教育与培训改革的首要任务。
教育的新愿景与新模式
LAC在教育投入和覆盖面方面取得了长足进展。教育公共投资已升至GDP的5%（经合组织为5.6%），小学教育几乎实现普及。但学前教育入学率仍然较低：66%，而经合组织为83%。中等教育（74%，经合组织为91%）和高等教育（42%，经合组织为71%）的入学率也较低。就受教育年限而言，经合组织国家居民平均完成12年学业，而LAC国家少1至3年，具体因国家而异。这些差距很大，必须弥合。中等教育差距尤其令人担忧，因为近期研究显示，教育程度结构（EAS）中缺失中间层（中等教育）的国家，在生产转型和多元化方面的能力与灵活性要低得多。
尽管仍有显著的数量差距需要弥合，最严重的问题在于 质量和相关性。请看：研究发现，以受教育年限衡量的数量因素，能够解释LAC与经合组织国家人均GDP差距的28%。然而，纳入质量因素后，人力资本可以解释人均收入差距的近60%。参与经合组织PISA教育 质量测评的8个拉美国家，在所测三门科目的65个国家排名中均位于倒数三分之一 （数学、科学和阅读）。高等教育机构的质量同样面临挑战。这些机构在国际大学排名中表现不佳。《泰晤士高等教育》2013/14年度大学排名中，全球前100名没有拉丁美洲或加勒比地区的大学，前400名中也只有3所。
新技术有助于改善教育政策。如今，数字革命和大规模开放在线课程（MOOC）的爆发，正在教育行业引发巨大变革与转型。教育正从工厂模式转向数字化、个性化模式。在LAC，这场变革尚处于早期阶段，但毫无疑问，它能为该地区带来丰富的新教育机会和模式。它有望缓解入学机会不足的问题以及部分质量问题。然而，要充分把握这一机遇仍面临多种障碍：
首先，我们谈论的是大规模社会创新。但众所周知，教育是一个相当抗拒变革的领域。公共教育体系规模庞大、官僚层级众多，涉及教师、学生、管理人员和家长。人们天生会依恋长期形成的习惯，并强烈维护自身利益和现状，所有这些都会扼杀创新。好消息是，如今我们拥有PISA测试等良好的教育质量衡量工具，有助于集中关注点，让政策对话更加具体。不过，必须将测量工作扩展到其他类型的21世纪技能：非认知或社会情感技能，并使其成为改革工作的核心。其次，要把握数字革命为教育与培训带来的机遇，还存在其他具体障碍：缺乏充分的大众互联和宽带基础设施，缺少计算机和平板设备，以及数字素养不足。
职业技术教育与培训的新愿景与新模式
多项诊断报告指出，该地区职业教育体系存在严重缺陷和差距。美洲开发银行的评价最为严厉：该行认为，这些体系“普遍过时、声誉受损，且与私营部门需求脱节”，其“运作效率低下、覆盖率不足，质量和相关性也较差”。该行还认为，这些缺陷是 造成该地区技能缺口的一个关键因素。
安第斯开发公司 的其他评估，以及世界银行 、国际劳工组织 和拉丁美洲和加勒比经济委员会 等机构的评估，虽然结论或许没有那么严厉，但同样指出了类似的实证差距和制度挑战。
一些数据足以说明问题。公共培训支出平均仅占地区GDP的0.4%。只有一小部分劳动者接受过某种培训：智利为15%，哥伦比亚为24%，多米尼加共和国为10%，洪都拉斯为5.5%，巴拿马为4.3%，乌拉圭为24%。根据世界银行企业调查，只有43%的企业为员工提供培训。投资较多的企业包括从事出口的企业、外资企业（相较于本地企业）以及规模较大的企业。
扭转这一局面是LAC生产性发展的主要挑战之一。只有对职业培训模式和体系进行重大改造，才有可能奏效。
传统上，LAC的主导模式是由大型国家级公共培训机构同时担任服务提供者、政策领导者和监管者。在一些国家，这一模式仍占主导地位，但也有所演进和改进（玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、牙买加、尼加拉瓜、巴拿马、多米尼加共和国、委内瑞拉）。另一些国家推动将政策制定和监管与服务提供分开，并促使培训提供者（多为私营机构）不断增加（阿根廷、智利、乌拉圭、特立尼达和多巴哥）。还有一些国家实行混合体系（墨西哥、巴西、厄瓜多尔、秘鲁、巴拉圭）。制度安排形式多样。已经出现了一些成功的行业实践，其中大多数由私营部门主导，往往是因为现有公共培训机构无法满足行业技能需求。
在一些案例中，培训改革工作受社会政策需求推动，旨在针对弱势群体（年轻人、失业者、边缘化群体）。只有少数国家，而且只是近年，才在这一驱动因素之外进一步着力使培训与生产转型及产业政策相契合（巴西、智利、哥伦比亚）。
一些大型企业和行业已参与双元学徒制，但没有任何国家在国家层面以显著力度将双元学徒制制度化，这意味着LAC错失了已知最有效的技能发展模式之一。
LAC职业培训体系的改革议程必须包括若干关键要素：首要的是加强技能发展政策与生产发展、就业、竞争力和创新政策的协调，包括与关键产业集群和行业的协调。其他要素包括：提高质量和适切性；改善技能需求预测；加强监测与评估；制定明确的国家资格框架及相关政策，以促进技能认可和可携带性；以及将双元学徒制制度化并扩大规模。所有这些方面的成功，都离不开私营部门更加积极主动的参与。还必须解决公共部门关键参与方之间的协调失灵问题，例如劳工部、教育部，以及工业、贸易和农业部与投资促进/出口促进机构之间的协调问题。政府必须更充分地承担起技能促进者的责任，并作为人力资本投资的引领者，将其纳入生产转型战略。
密切的公私合作
技能质量和技能错配方面的挑战，与 教育世界和工作世界之间严重脱节密切相关：高等教育机构与雇主在课程、研究和技术开发活动方面脱节；高等教育机构彼此之间，以及它们与培训提供者之间也存在脱节。 显然，这里存在一项重要的改革议程。
应对这些脱节当然需要公共政策，但并非仅靠公共政策。这也在很大程度上关系到私营部门的参与和责任。
商界传统上依赖政府来教育和培训未来员工。然而，这种传统分工已不再有效，必须改变：首先，传统教育和培训体系本身已无法培养出企业所需的技能型毕业生。此外，沃顿商学院人力资源中心主任彼得·卡佩利教授指出，企业不应不切实际地期待求职者在入职时完全胜任工作， 而此前从未接受过在岗培训。
因此，企业更深入地参与教育与培训有着充分理由。企业不能只是在教育与培训流程的终点等待具备适当技能的毕业生。太多毕业生的硬技能或软技能缺口过大，企业培训项目难以弥补。
我们需要企业以新的思维方式参与教育与培训，并培养行业劳动力。哈佛大学教授迈克尔·波特将这种新思维称为 共享价值方法。
秉持这种方法的企业会更全面地看待本行业的劳动力需求，建立公私合作伙伴关系，积极主动地与教育和培训提供者合作，使课程与就业所需技能相契合，并努力将正规教育和培训与在岗学徒机会结合起来。
雇主参与教育 可以采取多种形式和方式：学徒培训；实习及其他工作体验安排；岗位跟岗；职业讲座和社交联络；工作场所参访；企业导师指导；企业竞赛；丰富课程内容。双元教育模式下的学徒制是一种特别有效的培训方式， 在LAC应当获得远高于迄今的优先重视 。
使教育与培训体系与长期生产转型愿景相契合
多数表现优异的亚洲国家，尤其是韩国，不仅拥有长期生产转型愿景和积极主动的生产发展政策，还使其教育与培训体系与这一愿景紧密契合，包括制定行业技能发展战略，并 与行业和职业培训机构密切合作。
在LAC，若干因素阻碍了这种契合。其一，首先缺乏明确的生产转型和创新战略；其二，过去20年里不愿推行产业政策。因此，LAC在创新方面表现薄弱并不令人意外，这可从专利注册数量少、高科技出口占比低、企业创新投资和能力不足等指标看出。LAC的研发支出远低于经合组织和亚洲国家，其中大部分是公共投资，私营部门贡献甚少。技能和创新挑战相辅相成：熟练工人短缺会对创新产生负面影响，而创新水平低又会抑制对高技能劳动者的需求，从而形成生产率低下的恶性循环。
此外，文化上仍倾向于选择非科学领域的专业。该地区的大学历来重视社会科学和人文学科。再者，如果国家没有明确的生产发展愿景，公共政策没有承诺推动某些高科技行业发展，或与行业合作开展某些领域的研发，那么就不会释放积极信号，也几乎没有动力促使年轻人及其家庭选择专业工程等硬学科。相反，许多人自然会被社会科学领域吸引，因为这些领域被认为与解决 社会面临的紧迫问题相关。若要取得最佳成效，技能发展政策需要以明确愿景和稳健的生产转型与创新政策为基础，其中包括由私营部门积极参与的行业技能政策。
创业文化新风尚
最后，也有证据表明，一些文化障碍不利于创业精神。LAC商学院的大多数MBA学生表示，他们打算的不是创业，而是成为大型跨国公司的员工。大多数公共政策着眼于支持现有中小企业，而非初创企业。LAC必须推动充满活力的初创企业生态系统，并以一体化视角建设这些生态系统，涵盖从商业发展服务、孵化器，到有利于创业的法律框架、导师服务和融资。创业人才是最宝贵的技能之一，也是一种相对稀缺的资源，LAC承受不起让其中任何一部分白白流失。
总之，技能是摆脱中等收入陷阱、引导增长模式转向更高附加值、技术密集型和知识密集型活动的主要投入之一。要提升经济复杂度和多元化水平，技能的质量和复杂度也必须提高，并涵盖各类21世纪技能：硬性技术能力、软技能以及品格特质。LAC国家的工作未来和发展道路，在很大程度上取决于它们今天为弥补人力资本和技能缺口所作出的选择。
2015年世界经济论坛拉丁美洲会议 将于5月6日至8日在墨西哥里维埃拉玛雅举行。
作者：何塞·M·萨拉萨尔-希里纳克斯，国际劳工组织政策事务助理总干事
图片：2010年3月11日，古巴拉丁美洲医学院（ELAM）的一名医学生在哈瓦那郊外的校园图书馆学习。路透社/德斯蒙德·博伊兰。
