波多黎各本应是加勒比地区的明珠，但事实并非如此。几十年来，旅游业一直停滞不前，而游客却纷纷涌向加勒比其他目的地。在北美和南美开展业务的欧洲企业将公司总部设在迈阿密、巴拿马城及其他地方，几乎没有一家选择波多黎各。如今，经历了十年的萧条后，该岛经济正加速衰退，民众纷纷前往美国本土谋生。公共债务大幅攀升，政府表示已无力偿还。
与希腊不同，波多黎各并非一个国家（这意味着它没有资格获得国际货币基金组织的融资）。它也不是美国的一个州。然而，它兼具两者的特征：尽管拥有自己的宪法，它仍是美利坚合众国的一个领土，波多黎各人是美国公民，且该岛受美国联邦法律约束，除非另有规定。
这种混合地位的优势包括：美国法治体系带来的安全性与可预期性、有资格获得联邦转移支付，以及优惠的税收待遇。非美国政府雇员的波多黎各人无需缴纳联邦所得税，该岛发行的债券属于“三重免税”（免缴联邦、州和地方税）。
但这种安排也有不利之处。例如，波多黎各须遵守《琼斯法案》，该法要求所有往返美国本土的海上运输都必须使用成本高昂的美国造船只和船员。尽管该岛的收入水平约为美国最贫穷州的一半，它仍须执行联邦规定的最低工资标准。此外，各市政府无法适用美国破产法典第9章。
波多黎各当前的困境源于其自1996年起逐步取消此前对岛上企业征收美国公司税的豁免政策。资本密集型企业，尤其是制药企业，开始撤离。1996年之后，波多黎各经济几乎没有增长，而按实际（经通胀调整）计算的国内生产总值在过去十年中持续下降。
许多波多黎各人在岛上找不到工作，因而迁往美国本土。据估计，今年该岛人口和劳动力规模正以1.5%的速度缩减。此外，波多黎各的劳动参与率不足40%，而美国本土为62%。
这些失败的责任由多方共同承担：波多黎各与美国政府各自都负有责任。
历届波多黎各政府均认为该岛经济陷入“衰退”，并试图通过增加政府支出来刺激经济活动。低利率使其得以通过发行债券为赤字融资。债务不断累积，如今市场几乎已完全不再向其开放融资。
尽管政府努力削减开支、增加税收，但当前及未来的各项义务（包括养老金负债）远远超过政府收入任何可行的增幅。鉴于波多黎各人迁往美国本土十分便利，提高税收不太可能增加财政收入。
美国政府也难辞其咎。第9章的不适用使得有序的债务重组极为困难。此外，波多黎各须适用《平价医疗法案》并相应承担费用，尽管该岛医生的报酬低于美国本土医生（而波多黎各政府必须承担其中大部分成本）。其他一些福利支出亦是如此。
劳动参与率低，源于波多黎各非技术工人的生产率相对较低。企业无法与邻近岛屿上支付低得多工资的企业竞争。经验法则认为，当最低工资超过工资中位数的55%时，将阻碍就业创造（及经济增长）；而由于联邦规定，波多黎各的最低工资为工资中位数的77%。
一个三口之家，若仅有一人领取最低工资，每月到手约1,100美元；而领取福利则可获得约1,700美元。因此，人们要么离开该岛，要么依靠福利、同时在非正规经济中工作，也就不足为奇了。
要克服波多黎各的危机，需要恢复增长、实施可持续的财政政策，并进行债务重组。实现前者，连同削减过度的政府支出，将有助于实现后者。
对波多黎各当局而言，这意味着使该岛对企业更加友好，包括取消繁重的劳动力市场监管。与此同时，美国政府可以将波多黎各豁免于《琼斯法案》，将第9章破产保护覆盖范围延伸至该岛，并使该岛的福利与劳动要求与其生产率水平相匹配。
上述每一项政策措施都需要政治意愿。波多黎各州长亚历杭德罗·加西亚·帕迪利亚已任命一个工作组，制定一项五年计划，以恢复增长和财政可持续性。使波多黎各有资格适用第9章的法案目前正在国会提出。
这些措施以及目前正在考虑的其他举措，有望改善波多黎各的经济前景。但它们需要在各个层面展开协调一致、坚定果断的行动。
波多黎各不是希腊；该岛历任州长都曾提出自认为已经平衡的预算，结果却发现增长不足导致收入减少、支出超出预期。但它是美国的一个领土。美国政府应尽其所能，改善该岛的前景。
本文与 Project Syndicate合作发布。发表本文并不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：安妮·克鲁格（Anne Krueger）曾任世界银行首席经济学家及国际货币基金组织第一副总裁，现为约翰霍普金斯大学高级国际研究学院国际经济学教授，并任斯坦福大学国际发展中心高级研究员。
图片：俯瞰圣胡安 Hato Rey 金融区几乎空荡的 Munoz Rivera 大道。REUTERS/Ana Martinez
