近期的世界政治局势令学者、评论人士和时事评论员忧心忡忡地反思“全球规则秩序”的衰落。特朗普总统“美国优先”政策所体现的态度、欧洲应对难民危机的方式，以及乌克兰等地的主权边界遭到肆意侵犯，都被视为这种衰落的迹象。但随着对规则的尊重不断消退，一种新的国际关系组织方式或许正在取而代之。欢迎来到“以交易为基础的秩序”。
交易一直在国际关系中发挥作用。然而，补充规则的交易与削弱规则的交易有所不同。越来越多的证据表明，如今达成的交易更多属于后者。但这种情况为何发生，又会带来什么结果？
规则秩序的兴衰
这种规则秩序（简称 RBO）存在于两个层面。在抽象层面，有能力建立或瓦解某种秩序的人们普遍认为，避免或解决代价高昂的争端，最公平、最有效的方式是遵循一套事先商定的规则。这是一种自利行为。规则能让行动更可预测，因此可以降低风险，并使资源更有效地分配给有望取得成果的计划或政策。在实践层面，规则以制度形式存在，例如《联合国宪章》条款规定主权国家之间的规则，或世界贸易组织的规则为支持自由贸易提供框架。较新的例子是《联合国海洋法公约》（UNCLOS）。
地缘政治背景下，规则秩序要正常运作，必须满足两个条件：
大多数利益相关方，最好是所有利益相关方，都必须就规则达成一致。至少，规则体系必须得到那些有足够实力、认为自己可能有办法违反规则而不受惩罚者的同意。
规则必须受到监督，并且在极端情况下得到执行。因此，遵守规则的共同体成员需要投入资源、建立能力，承担监督职责，以威慑违规行为或让违规者付出代价。历史上区域性或全球性规则秩序的先例证明了这一点：其中有一个或多个强国愿意且有能力承担监督职责。罗马帝国在欧洲维持了数百年的规则。直至第一次世界大战前，大英帝国在某些方面（如海上贸易、打击奴隶贸易）也在全球范围内扮演了这一角色。1919年至第二次世界大战爆发期间的历史表明，当强大的民族国家或帝国将这一角色交给缺乏执行能力的机构时会发生什么；当时的机构就是国际联盟。国际联盟背后没有当时的全球强国（美国）的实力与财富支撑，因此未能维持秩序。
第二次世界大战后，美利坚合众国非常有意地承担起这一角色，布雷顿森林体系机构和《联合国宪章》等新举措也为此提供了助力。联合国体现了一套规则，让最强大的国家得以确信自身利益将受到保护：它们成为联合国安理会常任理事国，并拥有对强制执行措施的否决权。这一秩序在超级大国竞争中延续至1989年，此后的几十年里，美国仍认为自己在充当全球警察，或是“不可或缺的国家”。规则秩序似乎运作得如此顺利，以至于几乎被视为理所当然。
然而，全球化带来的经济“扁平化”效应引发了两大变化，动摇了维持规则秩序所需的关键条件。首先，经济实力发生了大规模转移，美国和欧洲的相对主导地位减弱，中国等非西方行为体的实力上升，权力格局因此变得更加多极化。参与制定规则的强国数量增加了，它们的利益也更加多元。
与这一变化相关的是，美国执行全球监督职责的意愿降低了，或许能力也有所减弱。部分原因在于，人们认为美国在伊拉克、阿富汗和利比亚实施的“9·11”事件后政策未能奏效，这使西方公众对军事干预产生怀疑。此外，西方未经联合国批准便入侵科索沃和伊拉克，也使中国和俄罗斯等其他利益相关方认为自身利益不再受到考虑。
奥巴马总统提出“从幕后领导”的做法，清楚表明美国正在退出全球警察这一角色。然而，特朗普总统竞选时仍抨击奥巴马外交政策的“理想主义”，并在就职演说中表示：“几十年来，我们牺牲美国工业，扶持外国工业；补贴其他国家的军队，却任由自己的军事实力严重衰退；我们保卫其他国家的边界，却拒绝保卫自己的边界；我们在海外花费数万亿美元，而美国的基础设施却年久失修、日渐破败……但那已成为过去。现在，我们只着眼于未来。从今天起，一切都将以美国优先。”此后的政策声明表明，这意味着将重新制定联盟关系和贸易协定，为美国争取更有利的交易。
以下事件可以视为新兴“以交易为基础的秩序”（简称 DBO）的轮廓。首先，在奥巴马总统任内，联合国回应了伊朗未能满足《不扩散核武器条约》条款的情况。但联合国没有按“规则”的要求采取行动予以强制执行，而是与德黑兰达成了一项交易：伊朗采取一系列措施停止核武器计划，作为交换，制裁予以解除。
其次，特朗普总统上任时，华盛顿长期为欧洲北约盟国国防开支不足而头疼；但他把这个问题放在美欧或美德贸易平衡的背景下讨论。2017年5月30日，他发推文说：“我们与德国存在巨额贸易逆差，而且他们在北约和军事上的投入远远不足。对美国非常不利。这种情况会改变。”他是在利用贸易问题促使欧洲人分担盟国防务负担，还是威胁放弃欧洲防务，以此在贸易问题上增加筹码？也许两者兼有。关键在于，过去以条约（《北大西洋公约》和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》，即 TTIP）为基础的地缘政治关系，如今被当作一笔交易来处理。
亚洲也出现了类似情况。应对朝鲜核扩散挑战，不能只诉诸《不扩散核武器条约》或依靠联合国安理会决议，而要通过设计交易来解决。尽管中国在贸易上一直在“剥削”美国，特朗普总统仍表示：“如果中国帮助我们（应对朝鲜问题），那么我对贸易的态度就会大不一样”。
现任美国总统写过《交易的艺术》，但若将这种现象视为纯粹的美国外交政策，就错了。除联合国安理会所有常任理事国之外，德国和欧盟也是伊朗“交易”的参与方；面对一项关于该协议同时附有秘密附加协议的指控，他们不得不为其辩护。
事实上，一向大力倡导规则秩序的欧洲人，似乎也同样愿意在有利可图的交易摆在面前时忽视规则。就欧元区关于赤字和借贷的规定而言，法国财政政策的不足和希腊债务问题并非通过执行欧元区规则来解决，而是通过达成交易。同样，英国脱欧进程已变成一切都围绕达成交易展开，而非依靠共同的规则框架。
最明显的例子是移民问题。《联合国难民公约》“概述了流离失所者的权利，以及各国保护他们的法律义务”，但这项公约已被搁置，取而代之的是与土耳其达成的交易。正如一份国际特赦组织的报告所说：“欧洲领导人在布鲁塞尔会面，公然无视国际义务，达成协议，要求所有非正常抵达希腊岛屿的人——包括寻求庇护者——都被送回土耳其。”最近，欧洲议会议长安东尼奥·塔亚尼建议将这种做法扩展到非洲：“欧洲向土耳其提供了60亿欧元，以封堵巴尔干路线。现在是对利比亚采取同样做法的时候了。”
当然，达成交易并非新鲜事；在制定规则及其解释过程中，始终会有一定程度的交易。这并不是说规则已不再重要，而是越来越多情况下，人们更倾向于用交易而非一套规则来构建国际协议。
交易的艺术
以交易为基础的秩序与规则秩序有何不同？
1. 以交易为基础的秩序使国际关系的范围更窄，更偏向双边和交易性。如果要与大量伙伴构建协议，规则体系比交易更有效率；若采用交易，就需要与所有对方分别进行多轮谈判，而且各方对自己得到的待遇是否慷慨，感受可能各不相同。由此带来的一个结果是，规则体系更有可能涵盖多个议题，从而鼓励各方以议题交换利益。广泛的多边规则协议往往伴随着建立共同体的愿望，因此其中的规则体系常把价值观与利益结合起来（例如《欧盟条约》）。交易更适合构建两个或三个伙伴之间的交易性关系。因此，以交易为基础的秩序更偏向双边关系，围绕关系中的单一议题，或几个领域之间的利益交换来界定。
2. 以交易为基础的秩序更加脆弱。规则意味着对违规者实施制裁，通常还配有监督合规和查处违规行为的机制。但如果关系建立在一项交易之上，一方不遵守约定后，另一方更可能直接退出。交易更脆弱的另一个原因是，它往往以短期内交付成果为前提。在规则秩序中，未能交付成果的问题可以通过仲裁、围绕核实方式的争论而拖延处理。如果规则体系复杂或涉及多边关系，惩罚或排除违规者之前，可能需要遵守规则的共同体达成共识。但在纯粹以交易为基础的秩序中，未能交付成果很快就会显现，而且很可能导致交易破裂。基于这些原因，以交易为基础的秩序比具有约束力的规则秩序更加脆弱。
3. 以交易为基础的秩序透明度和问责性较低。虚张声势和欺骗是交易中的经典手段。欺骗在以交易为基础的秩序中十分重要，使其比规则秩序更为隐秘；规则秩序则必须足够透明，才能让监督和执行机制发挥作用。1916年的《赛克斯—皮科协定》以及1939年苏联与纳粹德国签订的《莫洛托夫—里宾特洛甫条约》秘密议定书，都是背着公众达成交易的著名例子。尽管国际联盟和《联合国宪章》禁止这种做法，但这类交易本质上很难防止。在威权体制下，更容易达成带有秘密条款的交易，因为领导人较少受到政治机制或自由媒体的监督。然而，在以交易为基础的秩序中，欺骗所带来的价值可能给民主制度造成挑战。
4. 以交易为基础的秩序更直接地受权力动态塑造。《交易的艺术》第5章的标题是“运用你的筹码”。这提醒我们，权力是交易中的重要因素。规则体系的优势在于，权力带来的好处会受到限制，因为必须与更广泛的规则遵守者保持一致，或接受第三方机构（监察专员、秘书处或法院）的介入；而以交易为基础的秩序则更直接地受权力失衡影响。
这意味着什么？
如果一种以交易为基础的秩序正在形成，这说明当今全球政治具有什么特点？
首先，这意味着世界可能正走向一个更加动荡的时期：国际关系将更具动态性，也更难预测，各方关系也将更加脆弱。
其次，以交易为基础的秩序所采用的交易方式，使人们更难通过将人权等议题纳入本质上关乎其他事项（如贸易关系或共同防务）的规则体系来推动这些议题。交易方式的兴起，反映出各方对建立跨国共同体的兴趣减弱。
第三，以交易为基础的秩序可能会固化或加深民族国家之间的不平等，因为交易会让实力更强的一方得以剥削较弱的对手。
从某些方面看，以交易为基础的秩序可能会重蹈覆辙，最终被当年促使各国承诺遵守国际规则、接受法院和守护机构的那些弱点所击垮；这些制度我们今天仍然熟悉。在上述因素中，以交易为基础的秩序的致命弱点或许在于它必须交付成果。回想一下，其中一条格言出自唐纳德·特朗普的《交易的艺术》，主张始终要兑现承诺：“你不能欺骗人，至少不能长期欺骗。你可以制造兴奋感，可以做出色的宣传、吸引各种媒体报道，也可以稍微夸大其词。但如果你不能兑现承诺，人们最终会看穿你。”
对联盟和多边结构维持秩序的信任度下降，迫使国际体系中的所有行为体考虑采取“自助”式安全策略，也就是需要为自身防务投入更多资源。这意味着要从社会支出或旨在应对其他挑战的政策措施中调拨资源，例如适应气候变化或应对第四次工业革命的影响。其机会成本相当可观。
还有什么替代方案？
要避免以交易为基础的秩序所带来的动荡、冷酷的交易性质和剥削，就必须正视这样一个事实：规则确实能带来成果，但也有代价。既要投入精力维护体现共同利益的现有规则体系，必要时也要协商制定新规则。还必须投入资源和政治意愿，确保规则得到公正执行。从长远来看，我们或许会发现，规则终究是最好的交易。
