各国政府高层、市长和专家正准备就《新城市议程》展开讨论——这场讨论将于明年 在一场联合国大型会议上达到高潮。这些领导人肩负着数百万生活在不安全、不断蔓延的城市中的人们的希望与梦想。
国际社会应对发展中国家特大城市日益严峻的挑战，从未像现在这样迫切，尤其是一些最不稳定的地区正经历前所未有的城市人口增长。然而，当代城市生活的一个关键方面一直缺席于国际讨论：安全，具体而言，是如何制定城市政策，应对长期困扰发展中国家特大城市居民生活的武装暴力。
不安全——表现为犯罪、帮派战争和恐怖主义——直接影响城市及其人口的发展潜力，而城市人口如今占 全球人口的一半以上。现在是时候通过结合安全与发展，制定全面应对城市暴力的方案了。
城市蔓延与暴力枢纽
不同城市受到不同武装行为者的影响，他们各有动机和议程。但越来越多的证据表明，人口过度拥挤、不断扩张的城市更容易遭受长期暴力。这往往发生在发展中国家，因为城市化规模之大已令国家不堪重负。
联合国预测，到2050年，非洲城市人口将增至三倍，亚洲城市人口将增长61%。其结果是联合国人居署所称的全球“边缘化扩张”浪潮——不断蔓延的地区或贫民窟，土地安排非正式，且往往处于边缘地位、缺乏安全保障。全球贫民窟人口已达8.63亿；据世界银行预测，到2020年还将增加5亿人。联合国人口基金警告称，未来几年，发展中国家建设新城市基础设施的速度将不得不超过此前几个世纪。
一些城市——或其中的特定区域——已成为暴力枢纽，货物、人员和武器在此走私。这些枢纽接收非法货物，这些货物很容易藏在集装箱中，而集装箱随着横跨发展中国家的贸易流量不断增长而流转。它们也接纳流离失所者和寻找（往往难以获得的）就业机会的年轻人。
不断扩张的特大城市——即人口达到或超过1000万的城市——越来越多地位于包含这些要素的地区。巴基斯坦的卡拉奇接收并加工来自世界最大海洛因生产国阿富汗的大量海洛因。巴西里约热内卢和南非开普敦的犯罪暴力，与大量毒品经由两国流动有关（其中越来越多用于国内消费）。自2011年穆阿迈尔·卡扎菲倒台以来，埃及首都开罗的小型武器走私贸易激增。
肯尼亚首都内罗毕的案例，凸显了武装团体与城市蔓延之间日益增强的关联。索马里恐怖组织青年党曾大胆袭击该市的西门购物中心，2013年9月有67人丧生。贫民窟居民占内罗毕人口一半以上；贫困、警察暴力、土地权属不安全以及伊斯兰主义激进化等因素交织，使其中被边缘化的年轻居民受到极端组织吸引。
西门购物中心袭击事件后，警方加大了对贫民窟和郊区的突击搜查力度，由此引发针对索马里族人的暴力和迫害指控。由于贫民窟聚居区具有非正式性质，居民始终担心遭到驱逐。肯尼亚社区活动人士肯尼迪·奥德德在基贝拉贫民窟长大，他 去年写道 ，城市贫困、排斥和暴力所造成的“持续愤怒感”，“将确保总有新的恐怖组织领导人取代那些被杀害的人”。
快速增长的风险
一些特大城市的快速扩张已使政府应对能力不堪重负。它们与全球犯罪活动网络联系紧密，混乱程度也足以吸引武装团体。在人口在略多于十年的时间里翻了一倍多的卡拉奇，当局最近报告称，塔利班正更积极地寻求与犯罪团伙建立联系、实施敲诈并杀害警察。那里并非新近才出现暴力，但人口激增助长了犯罪团体的扩散。
作为巴基斯坦最大城市和重要海上贸易枢纽，卡拉奇是大型经济中心因城市暴力而受阻的一个例子。据官方人口普查数据，1998年至2011年间，该市新增1100万居民，增幅为115%（目前人口为2100万）。它已被视为世界上暴力最严重的城市之一，在那里，冲突、人口过多和规划缺失彼此交织。
内罗毕和卡拉奇等特大城市，对其所在国家的经济发展至关重要。如今，城市工业和服务业活动对新兴经济体的重要性，正如过去几个世纪它们对欧洲和美国崛起的重要性一样。如果城市要继续发挥其历来作为增长与创新枢纽、而非暴力中心的作用，就必须尝试新的政策。
可以采取哪些措施？
执法部门往往孤立地、逐案处理帮派战争、有组织犯罪和城市恐怖主义，与城市生活的其他层面割裂开来。这会导致政策效率低下：采取强硬手段，却未能解决国家力量在贫民窟缺位、脆弱社区缺少交通，以及最容易被帮派招募的青年失业等问题；这些只是造成城市脆弱性的几个因素。
关于可持续城市发展的讨论侧重于土地法规、设计和人口密度，而当局和专家从未充分将有组织暴力视为现代城市面临的一项跨领域挑战。明年联合国的 人居三 会议旨在促进城市发展，但如果完全不直接讨论——甚至不提及——城市暴力，这类讨论就有严重受阻的风险。
然而，一些城市已被迫采取行动，而且取得了令人意外的积极成果。
里约热内卢获选为2016年奥运会主办城市后，市级和州级当局启动了一项平定计划，意在为其无法无天的 贫民窟 恢复秩序。里约长期饱受帮派战争之苦。面对确保贫民窟安全、迎接即将到来的大型体育赛事这一重大挑战，地方当局 着力加强国家安全力量的驻守，并在这些地区实施发展计划 。当局动用武力将犯罪团伙逐出其原有地盘后，随后开展了发展和基础设施项目。这是巴西数十年来首个针对城市安全的新战略。
因此，主要犯罪团伙被宣告永久削弱并陷入退却。凶杀率大幅下降。然而，里约的平定行动也展现了将安全政策与发展政策结合起来的复杂性。该计划耗费大量人力，成本高昂。如今，在公共支出削减之际，它正面临全副武装帮派的反击，而巴西经济预计今年将收缩。尽管如此，它仍是全球城市地区最具创新性的安全政策之一。
非洲和亚洲的城市面临类似压力。里约以及哥伦比亚麦德林等案例值得城市快速增长的国家深入研究；麦德林也通过结合安全与发展手段取得了成效。长期以来，市政当局一直认为城市暴力只需动用武力加以镇压。在国际社会准备就新的发展议程中的城市解决方案展开讨论之际，它需要考虑如何让城市更安全，以释放其经济潜力。
作者：安东尼奥·桑帕约是国际战略研究所安全与发展研究副研究员。
图片：河畔可见贫民窟，背景是马尼拉金融区马卡蒂的天际线。路透社/谢丽尔·拉韦洛。
