伦敦——今年秋天，国际货币基金组织和世界银行将再次在华盛顿特区举行年会。在这两家机构所支撑的自由主义世界秩序受到威胁之际，它们不能再照常行事。相反，它们必须考虑进行深层改革，而这需要摒弃长期主导相关讨论的家长主义、甚至敌对的语气。
自去年11月唐纳德·特朗普当选美国总统以来——这标志着西方世界民族主义民粹情绪高涨达到顶点——现有多边框架的弱点日益凸显。但自由主义世界秩序当前的危机由来已久。
事实上，早在世纪之交之前，人们就已清楚地看到，二战后的治理结构难以为继，因为构成其基础的种种假设开始瓦解。尤其是随着新兴经济体崛起，特别是中国的崛起，西方与“其他国家”之间的差距迅速缩小。
然而，全球经济的制度根基——国际货币基金组织和世界银行——基本上依然如故。事实上，全球治理赖以运转的多边机构如今与1944年并没有太大区别。当年，英国的约翰·梅纳德·凯恩斯和美国的哈里·德克斯特·怀特召集44个国家的代表齐聚新罕布什尔州布雷顿森林，设计二战后的国际秩序。
全球治理的警示信号
全球经济的制度架构需要更新，相关信号不胜枚举。如果说1997年亚洲金融危机揭示了金融体系日益相互关联所带来的传染风险，那么2008年全球危机则以醒目的闪烁箭头直指这一问题。
与此同时，中国崛起为全球经济强国的过程绝非悄无声息。经过约三十年两位数的经济增长，并在后期得益于2001年加入世界贸易组织，中国已成为世界第二大经济体（按某些衡量标准则是最大经济体）和第一大出口国。去年，人民币被纳入特别提款权的货币篮子；该储备资产的价值由人民币与美元、欧元、日元和英镑共同决定。
推动全球经济格局转型的新兴经济体并非只有中国。21世纪初，人们曾预计“金砖国家”——巴西、俄罗斯、印度、中国和南非——合在一起将成为全球经济的新引擎。尽管其中一些国家未能达到预期，原因包括对大宗商品周期的依赖、不愿推进改革以及国内政治挑战等因素，但毫无疑问，它们已经重塑了全球秩序。
进展缓慢，难以为继
尽管发生了这些巨变，迄今为止，改革布雷顿森林机构的努力仍然零散且缺乏协调。1999年，亚洲金融危机后，二十国集团成立，作为全球20个最大发展中和发达经济体的财长与央行行长论坛，旨在扩大参与全球经济治理的范围，使其不再局限于八国集团。
2008年危机后，二十国集团转变为领导人论坛，负责重新思考国际货币和金融体系。到了2010年，事情似乎正按计划推进：二十国集团推动一项计划，通过重新分配投票权和席位，改革国际货币基金组织的治理和份额结构，让代表性不足的新兴经济体，尤其是中国，获得更多代表权。
然而，这项倡议带来的实际行动有限。尽管国际货币基金组织的政策方针和员工多样性有所改善，该组织的治理仍由同一批主要股东主导，美国保留否决权，而欧洲事实上确保了总裁一职。
阻力最大的道路
为了具备合法性、有效性和问责性，多边经济机构需要积极行动，使机构内部的代表权与各国相对经济实力和系统重要性相匹配。等待领导层自然更替——也就是把责任留给发展中国家，让它们自行携手争取发声机会——根本无法实现所需的治理改革。
诚然，如果发展中国家能够共同支持一位候选人，下一任国际货币基金组织总裁有可能来自欧洲以外。但这一里程碑将发生在亚洲金融危机近四分之一世纪之后，远远晚于本应实现的时间。简言之，不应由发展中国家承担争取自身已赢得影响力的责任。
此外，也不能现实地指望主要发达经济体会欣然放弃在世界最重要多边经济机构中担任最高职位的主张。毕竟，美国国会花了整整五年才批准一项改革国际货币基金组织份额制度的国际协议。
这种抵制似乎只会加剧，至少在美国如此。特朗普明确表达了他对国际机制的厌恶——从北约到《巴黎气候协定》，再到二十国集团——并声称这些机制让别国利益凌驾于美国利益之上。他还明确表示，美国不应再为提供全球公共产品买单，无论是国防还是金融稳定。
再加上欧洲最大国家在这一问题上震耳欲聋的沉默，新兴经济体，特别是中国，可能会放弃在布雷顿森林体系内部倡导改革。新兴经济体已明确表示，只要所有利益相关方承诺作出必要改变，现有体系仍能发挥作用，但迄今尚未出现可信的改革方案。
北京森林体系？
如果主要发达经济体继续在推动变革方面落后，以中国为首的新兴经济体很可能会选择更激进的道路，意在取代而非重塑当今的机构。中国已经牵头创建了两家多边开发机构——亚洲基础设施投资银行（亚投行）和新开发银行（新开发银行）——以及完全由中国政府出资的丝路基金。
亚投行和新开发银行分别总部设在北京和上海。它们的资金规模小于世界银行——亚投行拥有1000亿美元，新开发银行拥有500亿美元，而世界银行为2000亿美元——但足以为该地区的重大基础设施项目提供融资。新开发银行仅面向金砖国家，而亚投行有56个股东国，美国和日本是其中显著的缺席者。（美国总统巴拉克·奥巴马政府向盟友施压，要求它们不要加入，这又一次表明美国抵制中国发挥更大制度领导作用。）
国际货币基金组织继续为全球经济提供广泛的金融安全网。但各地区已建立相应机制，以合作应对偶发的流动性紧缩。例如，清迈倡议（CMI）汇集东盟加中日韩国家的外汇储备——名义总额为2400亿美元——在成员遭遇金融困境时向其提供货币互换。只要成员愿意承担风险，必要时还可扩大这一安排。同样，金砖国家可以依靠规模约为1000亿美元的应急储备安排。
杰出人士的专属领域
去年4月，二十国集团财长和央行行长成立了“全球金融治理杰出人士小组”，负责就如何改革世界经济的制度基础设施提出建议。要取得成功，该小组需要协调构成布雷顿森林机构大多数成员的各国观点，并制定具体的再平衡计划。
但该小组必须在明年国际货币基金组织和世界银行年会之前完成工作并发布建议。时间并不充裕，尤其考虑到小组的任务范围广泛。正如布雷顿森林机构的诞生源于多年关于如何构建国际经济合作新模式的辩论，对这些机构的改革也必须经过审慎商议。
诚然，自2008年金融危机以来，围绕全球化、治理、国际合作以及开放市场与国内政治之间的张力，已经展开了大量讨论。关于金融监督、协调、道德风险、国际最后贷款人、债务处置机制以及发展融资可持续性等议题的反复讨论，必将为杰出人士小组的工作提供参考。
但讨论并不意味着达成共识，我不确定各方在这些议题上的共识是否足以促成具体政策行动。如何推进布雷顿森林机构的治理和份额改革——这关系到这些机构的存续——仍远未得到解答。而正在重新思考美国在世界事务中角色的特朗普政府，仍是一个变数。
没有美国，如何维系
美国在国际货币基金组织的份额约为1130亿美元，自2010年以来，美国还向世界银行提供了约270亿美元。此外，美国长期以来一直是国际制度框架中的领导者和危机管理者。如果特朗普的“美国优先”政策促使他转而反对金融多边主义，美国将对支撑全球货币体系的机构造成沉重打击。
尤其是，特朗普可能会认为，美国不应将领导责任完全交给这些机构，而应临时介入，必要时通过双边框架行事，只要他认为某项重要国家利益受到威胁即可。遗憾的是，中国等国家显然不会接受这种做法，而它似乎确实最符合特朗普政府的世界观和外交政策。
在这一充满不确定性的背景下，前进的最佳方式或许是不要认定美国部分退出布雷顿森林体系就必然带来灾难，而应考虑美国的立场如何可能为变革打开道路。这并非易事，尤其是如果特朗普决定让美国开始自行制定规则。但如果其他主要参与方展开合作，布雷顿森林体系仍有机会适应经济格局的变化并存续下去。
时间不站在我们这边；事实上，一年可能不足以应对一个不情愿的霸权国家可能造成的动荡。但这一年或许能让我们更清楚地了解美国可能准备引发的动荡规模，以及布雷顿森林体系其他利益相关方的适应能力。
