仅十年前，国际社会携手应对全球经济和金融危机。2008年危机过后，二十国集团成员协调一致的刺激经济措施，以及避免采取保护主义措施的做法，对于避免再次出现大萧条至关重要（Summers and Schoenfeld 2012）。全球经济于2010年再次恢复正增长。但这种共识并未持续。自2010年以来，各国政府对危机根源、未来挑战以及应采取的政策的看法开始出现分歧，进而导致全球政策组合未能达到最优状态。此后全球增长回升缓慢，尽管2017年有所加速，但目前正面临增长下行风险加大的威胁（IMF 2018）。
前景笼罩阴云
2017年是全球经济的积极转折之年，全球产出增长3.9%。增长在全球范围内较为广泛且同步。欧盟经济增速为十年来最快，达2.4%，美国和日本的增长也较为强劲。新兴经济体表现良好：中国和印度分别增长6.9%和6.4%。在欧盟委员会于7月11日发布的最新夏季预测中（European Commission 2018b），我们预计全球增长将进一步加速，2018年达到4.2%，2019年达到4.1%。尽管总体数据仍然积极，但近期情况已发生诸多变化。由于大规模财政扩张，美国的政策组合已转为顺周期。受中国产能过剩影响，贸易紧张局势不断升级，这促使美国决定对钢铁和铝征收进口关税。这些事态发展加剧了已存在的地缘政治风险相关不确定性，并大大增加了全球增长放缓的可能性。
此类事态发展是在金融危机期间出现的、全球范围内日益加剧的制度性、经济性和社会性分化的延续。
制度性分化加剧
危机之后，二十国集团成为全球国际经济与金融合作的首要论坛。与此同时，大量新机构相继设立，其职能往往相互重叠，且缺乏清晰的合作路线图。例如，亚洲设立了新的多边开发银行（亚洲基础设施投资银行），金砖国家设立了新开发银行，同时区域融资安排在与国际货币基金组织共同提供紧急流动性方面的作用日益突出；这虽然增强了金融实力，但也增加了体系的复杂性。由于部分国家采取单边贸易措施，以及未能就上诉机构新成员的提名达成一致，世界贸易组织的有效性已被削弱。美国决定退出《联合国气候变化巴黎协定》，使全球应对气候变化的努力受到削弱。2018年6月加拿大举办的最近一次七国集团峰会上，世界领导人之间的紧张关系也十分明显。目前存在二十国集团可能无法“赢得和平”的风险，即无法在危机后的世界中提供全球经济政策合作这一必要的公共产品（Buti and Bohn-Jespersen 2016）。
经济和社会分化依然普遍存在
自危机爆发以来，全球失衡已有所缓解，但仍然相当严重。有两点值得注意。首先，新兴国家目前总体上存在经常账户赤字（图1）。发达经济体则出现了较大的经常账户盈余。美国持续存在经常账户赤字，且由于顺周期财政政策，该赤字可能进一步扩大。其次，目前对外盈余的最大单一来源是欧元区。这在一定程度上源于货币联盟内部的不对称再平衡：危机前存在经常账户赤字的国家已将其转为盈余，而危机前即处于盈余的国家则继续保持盈余，有时甚至扩大盈余。这些发展意味着新兴经济体可能存在脆弱性，同时发达国家之间的贸易紧张局势也在加剧。
图1 全球失衡：经常账户占全球GDP的百分比
来源：基于IMF世界经济展望数据库和世界银行数据库的自有计算
社会分化近来开始受到更多关注（图2）。尽管新兴经济体与发达经济体之间的不平等有所缩小，但自20世纪80年代以来，国家内部的不平等急剧加剧。全球层面收入不平等的加剧掩盖了各国之间的重要差异。在新兴经济体中，不平等程度较高，但在过去30年间已逐步缩小。相反，欧盟老成员国和美国等发达国家的收入不平等却在加剧。全球化和贸易一体化通过技能导向和地理分布层面的影响，助长了收入不平等的加剧。迄今为止，民族国家和多边机构未能充分遏制这些趋势。社会经济及地区不平等加剧了民众的不满情绪，并助长了对经济开放和国际合作的反对，导致各国政府转向内向型政策和保护主义。
图2 社会分化
来源：基于世界不平等数据库的自有计算
何种多边主义？
多边主义应被视为实现目标的手段和途径，而非目的本身。经济一体化使各国之间的溢出效应日益重要。此外，存在一系列需要国际合作、且无法由各国单独孤立应对的共同政策挑战，例如人口结构、移民、气候变化，以及助长公民对国际经济一体化产生失望情绪的不平等日益扩大。应对这些挑战的多边方式，比大量双边协议更为有效，因为它能够创造协同效应、解决协调问题，并实现正和结果。
出发点是优先推进更大的包容性。经济一体化帮助世界加快了增长速度，但与此同时，人们对其所产生的地理和分配影响关注不足（Rodríguez-Pose 2018）。尽管国内政策在减少不平等方面发挥着重要作用，但分配影响尚未充分纳入全球政策战略之中。例如，贸易、税收和外国投资方面的公平、明确规则并未得到始终如一的执行。这导致了公然的避税行为，以及对国际竞争的扭曲，并对公民的就业和失业产生直接影响。这也是保护主义倾向的诱因之一；只有以公平为基础，经济开放才能得以维持（Dervis, 2016）。
对宏观经济失衡进行有利于增长的调整，仍然是实现可持续全球扩张的必要前提。过度的全球失衡是对全球经济稳定的反复威胁，而其化解方式始终不对称，原因在于经常账户赤字国家与经常账户盈余国家进行调整的激励不同。在缺乏自我纠正机制的情况下，需要加强全球经济政策协调。这不仅是贸易政策问题，更重要的是资本流动问题，因为如今资本流动决定了经常账户的走向。因此，全球失衡应继续成为财政部长关注的问题，因为它们与储蓄和投资决策密切相关（Pettis 2018）。二十国集团是就问题达成共识性诊断并制定全球一致政策应对措施的合适平台。减少全球失衡将消除当今贸易紧张局势的另一个根本原因。与此同时，需要进一步加强全球金融安全网（IMF 2016），确保国际货币基金组织发挥核心作用并拥有充足资源，同时与近年来设立的各类区域融资安排密切合作。
实施全球政策议程需要强有力的多边开发银行，以提供全球公共产品，并落实国际商定的优先事项。危机以来，这些机构的分散化既带来了机遇，因为更多融资来源变得可用，也带来了挑战，因为不同的职能可能相互竞争或重叠（Bhattacharya et al. 2018）。为此，七国集团去年就有效协调原则达成一致，要求多边开发银行将其环境、社会和受托责任保障措施，以及其在税收合规、洗钱和恐怖主义融资方面的标准，统一提升至最高水平。二十国集团现在可以通过成为多边开发银行的“指导委员会”，率先推动这些原则的落实，确保其得到全面执行。
欧洲应发挥何种作用？
欧盟可以在全球舞台上发挥引领作用，以维护对开放、公平的国际秩序的承诺，包括建立基于规则的贸易体系、保护环境和社会标准，以及努力减少收入和地域不平等（European Commission 2017）。
然而，为发挥这一作用，欧盟首先应加强其内部凝聚力（Cœuré 2018）。只有欧洲所有成员国共享相同价值观并追求共同利益，欧洲才能强大。具体而言，欧盟国家需要克服“逆向债权人悖论”：对外盈余应被视为脆弱性的来源，而非优势的来源，因为它们会放大该地区面临外部冲击的风险，并加剧全球失衡。鉴于其规模和重要性，欧盟的内部政策实际上具有全球维度。在此意义上，研发、数字化、资本市场联盟、国防与安全等领域的政策，对于应对那些过于重大、无法在国家层面解决的挑战和威胁，显然是不可或缺的。同样，完成欧洲经济与货币联盟（EMU）也是增强欧元区团结性、韧性、效率和民主问责制的根本所在。通过加强经济与货币联盟，欧洲将变得更具韧性，并成为更强大的全球参与者。
其次，欧盟应发挥其现有优势。欧盟有能力在诸多领域以身作则，例如气候变化、社会和环境标准、数据隐私规则等。例如，新的欧盟《通用数据保护条例》近期已正式生效，旨在保护所有欧盟公民免受隐私和数据泄露的侵害。另一个例子是更具战略性地运用欧盟预算的多年度财政框架（MFF），尤其是应对移民等紧迫挑战。欧盟委员会针对2021至2027年下一个多年度财政框架提出的方案，是朝着正确方向迈出的一步。根据该方案，“移民和边境管理”的拟分配金额较上一个多年度财政框架增加一倍以上，达到近350亿欧元。（European Commission 2018a）。
第三，欧盟应积极寻求应对全球挑战的全球性解决方案。例如，在全球化世界中，避税变得更加容易，国际社会需要通过全面落实其在税基侵蚀和利润转移方面的承诺来加以应对。对于数字经济的征税问题，应当寻求全球性解决方案。作为第一步，欧盟委员会于2018年3月提出了两项关于公平、有效地对数字经济征税的提案。第一项提案是一项全面方案，旨在调整企业所得税规则以适应数字经济，特别是允许成员国对在其辖区内拥有重大数字业务存在的企业征税。第二项提案是对特定数字活动所产生收入征收的过渡性税收。这些提案应被视为迈向全球性解决方案的步骤，因为经合组织在该议题上的工作预计将于2020年前完成。
最后，欧盟应致力于避免类似于20世纪30年代引发大萧条的那种保护主义恶性竞争（Rodrik 2018）（见图3）。例如，可以通过聚焦现代贸易协定来实现这一点，如欧盟已与加拿大、墨西哥和日本达成的协定，这些协定体现了包容性经济议程，对工人权利、环境保护、负责任投资、粮食安全、消费者保护以及自然资源管理作出了规定。展望未来，对世界贸易组织进行改革也可能有益，以更新该机构，使其能够继续确保内部公平竞争环境。根据欧洲理事会的结论（EUCO 2018），欧盟委员会现将与志同道合的伙伴共同推进一项全面方案，以改善世贸组织在以下关键领域的运作：（i）更灵活的谈判；（ii）针对当前挑战的新规则，包括在产业补贴、知识产权和强制技术转让领域；（iii）降低贸易成本；（iv）新的发展方式；（v）更有效、更透明的争端解决机制，包括上诉机构，以确保公平竞争环境；以及（vi）加强世界贸易组织作为机构的地位，包括其透明度和监督职能。
图3 世界贸易占全球GDP的比重
来源：1921—1938年：基于Klasing和Milionis（2014）数据集的自有计算；2000—2017年：基于世界贸易组织和国际货币基金组织世界经济展望数据的自有计算。
结论
当今世界的相互联系比以往任何时候都更加紧密——既无法以孤立的方式应对重大全球挑战，也无法依赖现有的国际经济治理现状。多边主义应被视为提供全球公共产品和内化溢出效应的工具。因此，对全球化日益增长的不满应当体现在我们多边努力的政策内容之中，同时还需更加关注包容性问题，并更好地分享经济增长的成果。欧洲能够而且应当在重塑国际经济合作、克服制度性、社会性和经济性分化以及保持全球经济开放方面发挥引领作用，因为我们都明白，每个人都能从中受益。
