全球金融危机期间，政策制定者在处理银行倒闭问题时面临艰难权衡。动用公共资金救助陷入困境的银行（纾困）可能削弱市场纪律，导致过度冒险——这就是道德风险效应。
让私人投资者承担损失（内部纾困）可能 destabilize金融部门和整体经济——这就是溢出效应。在大多数情况下，银行都得到了纾困。
这引发了公众不满，并促使政策制定者采取措施，将银行处置的负担从纳税人转移到私人投资者身上。
处置陷入困境的银行应依靠内部纾困：私人利益相关方应承担损失。
我们的近期研究也在分析角栏目中刊载于2018年春季会议，探讨了银行倒闭时应如何应对。
我们主张建立一种处置框架，审慎平衡道德风险和溢出效应，改善这种权衡。该框架应使纾困成为例外，而非常规做法。
平衡道德风险与溢出效应
并非所有危机都相同。有些危机是局部的，几乎没有或完全没有溢出效应。在这种情况下，纾困只会造成道德风险。处置陷入困境的银行应依靠内部纾困：私人利益相关方应承担损失。
另一些危机则具有系统性，会同时影响一个经济体的各个角落或许多国家。
在这种情况下，银行倒闭带来的破坏性溢出效应足以证明动用公共资源是合理的：道德风险依然存在，但与另一种可能性——一场伤害所有人的严重危机，包括那些与陷入困境的银行没有利益关系的人——相比，是可以承受的。
因此，该框架应承诺在大多数情况下采用内部纾困，只有当内部纾困对宏观金融稳定造成的风险极其严重时，才允许动用公共资金。
改善权衡
避免这类两难局面的最佳方式，是从一开始就减少溢出效应和对纾困的需求。这可以通过两种相互强化的机制实现。
第一种机制是降低危机发生的可能性，并在危机发生时尽量减少成本。这意味着打造更具韧性的银行体系：减少杠杆和冒险行为，增加资本和流动性。这样，银行陷入困境的可能性就会降低。而且，即使发生问题，银行也能在没有政府帮助的情况下吸收损失。
第二种机制是让内部纾困成为可行选项。问题在于，政策制定者可能承诺对陷入困境的银行实施内部纾困，但危机发生时又会受到诱惑，转而对其进行纾困。因此，人们不会相信内部纾困会真正实施，并会继续预期银行将得到纾困。
这会造成两头都不利的局面，因为既有溢出效应又有道德风险效应。
政策制定者如何作出可信承诺，确保真正实施内部纾困？
首先，确保银行拥有足够的缓冲资金来吸收损失，并事先明确银行倒闭时哪些投资者债权（如债券和存款）将被减记，以及减记顺序。其次，只允许能够理解并承担损失的成熟投资者持有可用于内部纾困的债权。第三，通过定期评估、明确银行处置方式的生前遗嘱，以及评估威胁影响的国内和跨境演练，提高系统重要性银行的可处置性。
转向权衡的另一面，我们如何限制道德风险？
首先，可信地承诺只在特殊情况下、以临时方式实施纾困，并制定明确的退出计划。其次，只有在能够承担损失的相关方已接受内部纾困后，才动用公共资金。第三，待危机过去后收回这些纾困资金，并确保整个过程以透明、可问责的方式执行。
未来方向
危机以来的改革致力于使内部纾困成为可信的选项，并降低纾困发生的可能性，从而改善了这种权衡。
美国和欧盟等地的新框架赋予了全面的银行处置权力，包括实施内部纾困。这些措施还通过确保银行拥有充足的缓冲资金来吸收损失，力求遏制内部纾困的溢出效应，并旨在通过有效的处置规划提高银行的可处置性。
我们支持正在推进的改革议程，并强调处置框架应尽量降低道德风险。与此同时，我们也强调，应保留足够但受到约束的灵活性，以便在系统性危机中动用公共资源——即在溢出效应可能严重危及宏观金融稳定时。
