2025年缅甸地震暴露出系统性脆弱性：住房不安全、基础设施薄弱以及卫生系统资金不足。
在保险、社会安全网和财政缓冲机制有限的情况下，自然灾害往往会加深贫困，并延缓社会恢复。
此次灾害凸显了跨部门开展综合韧性建设和风险管理的迫切需要。
2025年3月28日，一场强度达7.7级的强震袭击了缅甸中部，曼德勒、实皆和内比都等地遭受广泛破坏。数千人遇难，数千人受伤，关键基础设施沦为废墟。
可见的破坏只是事情的一部分。
灾难之中的灾难
这不仅仅是一场自然灾害。多年来积累的深层问题使灾情雪上加霜。缅甸面临政治不稳定，经济萎缩，本币贬值，这侵蚀了公共收入和获得外部信贷的渠道。政府预算赤字的80%由国内融资弥补，压缩了用于长期风险削减投资的财政空间。
与此同时，国际援助在2024年大幅下降，迫使世界粮食计划署削减了对一百多万人的粮食援助，这表明全球参与度正在下降，国际风险缓冲能力日益萎缩。
世界经济论坛在推动可持续城市发展方面做了哪些工作？
城市排放了全球75%的温室气体，并居住着世界一半以上的人口，这一比例到2050年将增至三分之二。通过优先发展清洁能源，城市可以贡献将全球变暖控制在2°C以内所需减排量的一半以上，这与《巴黎协定》的目标相一致。
为到2050年实现净零和自然正向型城市与社区，世界经济论坛正与公共和私营部门利益相关方合作，开展以地方行动推动全球雄心的各类倡议。以下仅列举其中几项：
达沃斯建筑文化联盟： 推进建筑、基础设施和公共空间的高质量规划、建设与管理，依据建成环境中的气候韧性、可持续性和循环性原则开展工作。了解更多。
全球新出行联盟：探索减少拥堵和排放的新方案，完善电动汽车基础设施，并变革城市出行与配送方式。了解更多。
城市创新联盟：联结创新者与企业家，对接新市场和新机遇，以重塑并提升生活质量和地方经济。了解更多。
二十国集团全球智慧城市联盟：加快推进智能、务实的解决方案，以构建气候韧性、提升公共福祉，并应对城市和地方社区面临的最紧迫挑战。了解更多。
未来旅游与旅行业：推动包容性和可持续的经济增长，同时保护文化遗产和自然生态系统。了解更多..
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建筑是一颗定时炸弹
地震后的建筑物迅速而广泛地倒塌。曼德勒一栋12层公寓楼整体垮塌；实皆的整个村庄被夷为平地。连接曼德勒与实皆的一座主要大桥坍塌入伊洛瓦底江，切断了关键的物资运输线，并延误了救援。
这些破坏中的部分本可避免。缅甸位于地震活跃的实皆断裂带之上。专家早已警告，尤其是在快速发展的城市地区，建筑和基础设施存在薄弱问题。
尽管缅甸于2012年出台了国家建筑规范，并于2016年对其进行了扩充，但实际执行情况参差不齐。能力不足、检查人员有限以及加固改造计划资金匮乏，都削弱了规范的执行效果。
该国许多人居住在非正规住区，这些住房建造快速且成本低廉，往往未经适当检查。由于难以获得抵押贷款、贷款或政府支持以提高住房安全性，这些社区在灾害面前高度暴露。这些地区的风险削减，既取决于小额融资和社区主导的改造，也取决于国家政策。
卫生系统在压力下崩溃
地震也对缅甸的卫生系统造成了沉重打击。至少三家医院被摧毁。曼德勒最大的医院之一（拥有1000张床位）不得不被疏散。医疗团队只能在帐篷下于户外救治患者，创伤用品和基本药品严重短缺。
不过，即便在地震发生之前，卫生系统已经举步维艰。缅甸国家预算中用于医疗保健的支出不足3%。约所有医疗费用的70%由个人直接承担。该国唯一的社会医疗保险覆盖的人口不足总人口的2%。
地震过后，这意味着家庭必须自掏腰包支付手术、药物和长期护理费用。对于低收入家庭而言，这些费用往往难以承受，加深了债务负担并延缓了恢复进程。
更为严峻的是，公共卫生风险日益加剧。临时安置点过度拥挤，增加了疾病暴发的风险。世界卫生组织警告可能出现霍乱暴发和水源性疾病，以及媒介传播疾病，而极端高温和季节性降雨又加剧了这些风险。
生命损失的隐性代价
地震最令人痛心的后果之一，也是最不易察觉的后果之一。许多家庭失去了主要的经济支柱，亲人因此失去了收入来源。
在缅甸，几乎没有人拥有人寿保险。保险渗透率估计不足GDP的0.1%，且灾后并无正式的幸存者赔偿制度。在此类损失之后，若缺乏家庭支持体系，许多人将一无所有。一些家庭可能会让子女辍学、减少饮食，或借入高风险贷款，从而使其陷入世代贫困。
由此可见，一场地震起到了放大器的作用：它扰乱的不仅是建筑物和人的身体，还有整个家庭的人生轨迹。
真正的问题
此次地震表明，最大的问题不仅是建筑倒塌或道路损毁，也不仅仅关乎保险或灾后救助保障。它是多种系统性风险因素交汇的结果：
住房和公共基础设施不安全
卫生系统资源不足，应急扩容能力有限
缺乏健康保险或人寿保险
缺乏社会安全网或财政缓冲机制
这些风险因素相互关联。医院倒塌导致死亡率上升；缺乏医疗保障则延误治疗；没有收入支持或保险的家庭陷入贫困的恶性循环。此外，若没有预先安排的灾害融资，政府便难以大规模协调灾后恢复工作。当这些因素叠加时，灾害就会演变为触及生活各个层面的危机。
缅甸的经验表明，一次灾害风险事件的影响可以贯穿灾害管理的三个层面，包括风险削减、保险与社会保护，以及财政风险融资。其影响还可能延伸至其他风险领域，就此次而言即健康与死亡风险。
从风险管理到韧性建设
所需的不仅是更好的灾害应对，还需要跨越所有风险类型和各类解决方案的综合性方法，以确保一次灾害事件的影响不会在未来几代人身上延续。
在此类情境下建设韧性，需要跨部门协调：
工程机构必须与公共卫生规划人员协作，识别并加固地震带内的医院和学校。
财政部门必须将灾害风险纳入国家预算编制，包括预先安排的信贷和保险机制。
保险监管机构与社会政策设计者必须协同合作，扩大家庭获得人寿、健康和灾害保障的机会。
目标并非消除风险，而是确保风险不会层层放大，演变为可避免的苦难与贫困。
清晰规划
亚洲全球保险伙伴关系（GAIP）等机构为各国政府提供实用框架，以采取综合、整体的方式应对风险并提升韧性。
它们还在开发一个平台，使各国政府能够全面掌握多种风险的暴露状况，包括地震、洪水、流行病、死亡率、健康等。该平台还将显示可用于管理这些风险的风险管理措施或工具。这将为战略制定、行动计划、优先排序和投资决策提供参考。
警钟长鸣
缅甸地震发出了一个明确的信号：当潜在问题被忽视时，灾害造成的破坏远不止于建筑物。它们可能撕裂生命、家庭乃至整个系统。
面对不断升级的风险以及我们所处的快速发展与变化，韧性建设不能事后补救。它必须融入我们所做的一切，并聚焦于那些风险最高的人群。
