后疫情时代印度城市必须解决的3个紧迫城市问题

• 疫情揭示了印度城市如何依赖从事非正规经济工作的人群。

• 印度城市管理体系中存在三个关键缺陷，阻碍了此类人群生活的改善。

• 妇女是城市不平等问题缺乏进展所特别影响的一个群体。

印度的脆弱城市人口，包括低收入移民、贫民窟居民和妇女，在日常生活中面临持续的挑战。新型冠状病毒袭击城市时，他们的困境以前所未有的方式显现出来。疫情还揭示了印度城市在多大程度上依赖非正规经济，而这一经济主要由其脆弱人口支撑。

新冠肺炎疫情暴露了印度城市管理体系中的三个关键缺口：基础设施和服务供给不足；缺乏用于知情决策的数据；以及脆弱群体尽管对经济增长作出了贡献，却缺乏能动性。既有的不平等还加剧了妇女在经济、社会和心理上的困境，她们承受着日益增加的无偿家务和照护劳动负担，并且还面临基于性别的暴力。随着我们步入后疫情时代，这场危机必须成为城市管理部门纠正这些问题、促进更具包容性社会的推动力。

首先，尽管城市是印度的经济引擎，但总体而言，它们在服务供给和基础设施建设等指标上表现不尽如人意。在疫情引发封锁的初期，贫民窟中常有10人以上共用一间房屋，且无法充分获得饮用水。因此，在这些地区很难保持社交距离和频繁洗手。此外，随着使用这些设施的人数增多，贫民窟的资源变得捉襟见肘。印度金融之都孟买的情况也就不足为奇了：Patranabis等人的一项研究（2020）显示，大多数感染热点位于非正规住区之内或附近。由于恶劣的居住条件，这些贫民窟的居民还容易患上额外的健康疾病，包括呼吸道和肺部疾病，这进一步加剧了疫情的破坏性影响。这一经历凸显了修订陈旧法规和限制市场的政策的重要性，例如分区规划以及对容积率（FSI）设定较低上限的规定，并为所有人提供可负担住房。研究（2020）显示，大多数感染热点位于非正规住区之内或附近。由于恶劣的居住条件，这些贫民窟的居民还容易患上额外的健康疾病，包括呼吸道和肺部疾病，这进一步加剧了疫情的破坏性影响。这一经历凸显了修订陈旧法规和限制市场的政策的重要性，例如分区规划以及对容积率（FSI）设定较低上限的规定，并为所有人提供可负担住房。

其次，数据缺乏导致帮助脆弱群体的计划瞄准不准。除有限的低收入移民人口普查数据外，关于这一人群的官方信息几乎不存在；过去，研究人员曾使用诸如铁路数据之类的替代指标来衡量人口流动。同样，多项研究证实，疫情导致该国妇女劳动参与率（FLPR）出现不成比例的下降。2020年，印度妇女劳动参与率骤降至25%以下。此外，由于大多数经济活跃的妇女在农业等低薪行业从事非正规就业，她们未被纳入官方劳动统计，疫情对她们的确切影响程度无从知晓。数据不足导致城市所需公共服务被误判，从而降低了其可及性。由于许多移民在其家乡投票，他们被归类为这些地方的本地人，因而被剥夺了城市居民应享有的权利，包括食品配给和其他福利。当城市空间成为新冠肺炎传播的核心地带时，由于数据不足，安排巴士或火车将移民送回家乡变得十分棘手。结果，移民只得步行数百公里回到村庄。收集并利用有关移民和贫民窟居民的数据以改进政策制定，可以在保障他们更高的生活水平方面发挥重要作用。

第三，尽管城市因低收入移民而繁荣，但其中约65%的人在非正规部门工作，这意味着他们在影响自身的事务中几乎没有能动性。疫情前，这些移民在餐馆提供餐饮服务，为富人驾驶汽车，并在写字楼从事杂役工作。疫情期间，他们构成了“必要工作者”的主体，例如外卖配送员和蔬菜销售商。这些都是至关重要的职能。然而，针对他们的计划完全是从精英视角设计的；因此，边缘化群体面临的问题依然存在。此外，城市贫困人口并未真正被视为“穷人”，而在印度，“贫困”传统上带有农村的内涵。因此，他们几乎没有社会安全网。直到最近，政策重心才转向构想一项城市失业补贴，类似于农村的圣雄甘地国家农村就业保障计划，并将贫民窟居民作为主要受益人。让贫民窟居民参与决策过程，可以促进经济增长并提高生活质量。

妇女是城市人口中另一个缺乏较多能动性的脆弱群体。她们同样为城市空间的持续运转作出贡献，但在很大程度上并未参与政策制定过程。疫情也揭示了她们面临的挑战。例如，研究证实，印度妇女和女童每天提供32.6亿小时的无偿劳动，相当于每年为经济贡献19万亿印度卢比；疫情期间这一数字有所上升。由于许多贫民窟家庭只有一部手机，数以千计的女童因家庭责任或男性优先接受教育的观念，被迫暂时或永久辍学。同样，家庭暴力率激增，妇女们被看到需要排队数小时取水。这些源于妇女缺乏能动性的连锁效应，其影响很可能十分严重。因此，除脆弱的城市群体外，改善城市妇女的状况也亟需关注。

显然，脆弱群体首当其冲地承受危机的冲击。政策制定者可以采取一系列措施，加强公共服务供给和土地改革，加强数据收集与使用，并让边缘化群体参与决策。

第一，政府应努力提高贫民窟中公共服务的可及性，包括自来水以及废物管理和卫生系统。第二，为建设更多可负担住房，应允许混合土地利用，而非实行分区规划（即为住宅、商业和工业用途划定土地），并需提高容积率（即特定地块上允许建造的建筑面积），尤其是在城市中心地区。纵向扩展城市有助于贫民窟居民迁入正规住房。第三，要衡量非正规人口所面临问题的严重程度，数据至关重要。印度政府近期推出的“一国一配给卡”计划将有助于建立一个目录，不仅涵盖移民劳动力，还包括他们在城市地区可享受的服务；此外，该目录还可与房产登记、租赁协议和就业等其他数据集相互关联。

同样，为缩小劳动力市场中的性别差距，并应对疫情预计对妇女产生的不成比例的长期影响，印度当局需要收集并利用分性别的劳动数据来制定政策。最后，为弥补边缘化群体面临的缺口，他们需要成为相关讨论的一部分，并为影响其生活的决策提供意见。此外，采用性别视角的政策制定，可以将妇女面临的问题纳入城市规划与治理之中。虽然这些建议在原则上已为人所知，但仍需解决其未能落实背后的原因。

新冠肺炎暴露了脆弱城市人口长期存在的困境。随着疫苗接种推进、印度逐步恢复常态，必须应对疫情的影响，以打造更安全、更宜居的城市。