第二次世界大战后，美国总统哈里·杜鲁门呼吁美国承担起世界强国的重任。1947年3月，杜鲁门在美国国会表示：“事件迅速发展，赋予了我们重大责任。”
七十年后，世界已大不相同。城市、州和地区——即所谓的次国家实体——正在获得自主的全球影响力。它们促进本地居民福祉，并应对气候变化、移民和恐怖主义等全球挑战。
这些实体拥有自己的外交政策，这被称为次国家外交。这已成为市长和州长工作中的新常态。他们签署国际协议、组织贸易代表团并加入国际组织，寻求全球方案来应对本地挑战。在近期于波恩举行的COP23上，地方和区域领导人气候峰会通过了《波恩—斐济承诺》，承诺“在各个层面落实《巴黎协定》”。
美国各州以及大多数人口超过100万的美国城市都开展对外交往，其成效和资源各不相同。约40个美国州在海外设有代表机构，总数大约为250个。宾夕法尼亚州和密苏里州运营的海外办事处最多（15个），其次是佛罗里达州（13个）和佐治亚州（11个）。
然而，次国家层面的权力虽在增长，领导力却没有跟上。国家有明确的领导人，其权力叙事也由经济、军事、技术或社会实力清晰界定。但次国家层面的市长和州长并未展现出同样的魄力。领导力分散，且往往缺位。这导致相关行动零散、试验性强，而且经常重复。尽管有150多个以城市和州为成员的国际网络和组织，其中约三分之一的议程彼此重叠，表现也令人质疑。这反映出治理不善。
加利福尼亚是世界上最富裕的次国家实体，也是第六大经济体，经济规模介于英国和法国之间。现在正是它挺身而出的绝佳时机。借用杜鲁门的话，加利福尼亚“必须立即采取果断行动”。过去十年，它在国际舞台上取得了一些进展，但其表现仍未达到应有水平。现代加利福尼亚就像印度教巨人昆巴卡尔纳，受到诅咒，每年有六个月必须战斗，剩下六个月则沉睡。
加利福尼亚注定要发挥领导作用
加利福尼亚是外交事务试验的发源地。该州最初宪法于1849年批准，早于加利福尼亚1850年加入联邦；许多签署者都有国际背景。他们出生于墨西哥、法国或西班牙，例如米格尔·佩德罗雷纳和皮埃尔·桑塞万。但宪法忽视了国际事务。与此同时，这种实践已开始在别处萌芽。1857年，澳大利亚维多利亚州率先在伦敦设立了海外代表机构。
纵观历史，加利福尼亚吸引了来自世界各地的人们。但直到帕特·布朗州长执政期间（1959年至1967年），该州才认识到国际议程的重要性。为加强国际贸易，加州在伦敦和东京开设了办事处，这些办事处后来已关闭。随后在1977年，该州设立了州内国际贸易办公室。1999年，加州任命了一名外交事务部长，以加强与国际伙伴的政治和经济联系。在州长阿诺·施瓦辛格（2003年至2011年）和杰里·布朗（2011年至今）任内，加州在贸易和气候变化方面取得了一些重要成果。
2017年6月，布朗州长会见中国国家主席习近平，并签署合作减排协议。在波恩举行的COP23上，布朗州长和纽约前市长迈克尔·布隆伯格重申了美国应对气候变化的承诺。
但世界对加利福尼亚寄予更高期望。
最近，我在加州州立大学的一场会议上发言，会议讨论的问题是“加利福尼亚是否应制定自己的贸易政策？”，洛杉矶市长埃里克·加塞蒂和数位商界领袖也出席了会议。会上透露，由总部位于旧金山、名为湾区委员会的商业与经济政策协会运营的加中贸易与投资办公室，因预算限制面临关闭风险。湾区委员会全额承担该办公室每年50万美元的开支；早在2013年该办公室被命名为“加州驻华贸易办公室”之前，委员会就已开始这样做。
加利福尼亚州政府的外交政策体系——包括预算、人员、法律能力和运营实力——弱于加拿大和中国的省级政府，也弱于德国各州。这使加利福尼亚相较于其他强劲的区域经济体处于脆弱地位。例如，德国巴伐利亚州用自己的预算在海外运营28个办事处。中国江苏省则在18个国家设有贸易办事处网络。
即使与美国其他州相比，加利福尼亚的外交政策体系也较为薄弱。以蒙大拿州为例，其经济实力和人口密度都远低于加利福尼亚。后者没有真正的海外代表机构，而蒙大拿州自1988年以来一直在日本设有海外贸易办事处。
在城市层面，加利福尼亚的表现参差不齐。洛杉矶已在北京、上海、广州和成都设立旅游办事处；但在促进贸易和吸引外国直接投资（FDI）方面，洛杉矶、旧金山、圣迭戈和圣何塞等城市只有少数人员负责国际事务。洛杉矶市长埃里克·加塞蒂将他的城市称为“环太平洋东部之都、拉丁美洲北部之都和美国西部之都”。然而，面对全球约8,000家次国家级贸易促进和外国直接投资机构，洛杉矶和加利福尼亚将如何应对全球竞争？
五项建议
1. 制定加利福尼亚国际关系战略，并让该州最大城市参与其中
“行动计划”或“愿景”是阐明政府政策主张和优先事项的战略文件。魁北克、佛兰德斯、圣保罗、新南威尔士和西开普省都已就各自的国际目标制定了明确方针。加利福尼亚可以从以下规划中汲取灵感：阿联酋愿景2021、沙特愿景2030或新东京，新明日：2020年行动计划。此类战略应明确加利福尼亚的优先事项：贸易和外国直接投资？减缓气候变化？基础设施？应对干旱？
州级愿景应纳入城市战略。只有州政府本身具备正当性，能够召集那些过去没有合作记录的实体。例如，为大洛杉矶地区制定统一的对外贸易政策或许有意义，但由谁牵头？洛杉矶市是洛杉矶县88个城市之一，而洛杉矶县是构成大洛杉矶地区的五个县之一。明确的战略应对此作出决定，也能回应我从一位资深市政官员那里听到的常见抱怨：“大家等得太久了”。
2. 利用私营部门组织的资源
总部位于旧金山的湾区委员会就是一家开展有益工作的组织。11月，该委员会启动了“加州气候挑战”这一重大倡议，旨在增强该州应对气候变化的韧性。
在洛杉矶，应鼓励洛杉矶地区商会（拥有1,650多家会员企业）和洛杉矶县经济发展公司（LAEDC）为洛杉矶地区制定国际战略。该战略可由市长办公室和世界贸易中心牵头；后者是一家非营利组织，为有意在洛杉矶落户或扩大业务的国际公司提供商业援助。洛杉矶将于2028年举办奥运会，借助私营部门支持州政府及其最大城市至关重要。
3. 谨慎处理与华盛顿的关系
加利福尼亚不应仅仅为了反对特朗普政府而加强其外交政策。对外事务应建立在长期而稳固的基础上。美国国务院最新的《四年期外交与发展评估》强调，鉴于我们身处“权力分散且网络化的时代”，国务院需要加强与次国家政府的关系。尽管特朗普执政，联邦体系仍可能成为加利福尼亚在国际上积极行动时的有力盟友。事实上，尽管州长和洛杉矶市长曾公开谴责特朗普总统在气候变化问题上的立场，洛杉矶世界贸易中心和市长办公室仍与商务部及美国贸易代表办公室保持着良好的非正式关系。
4. 外交政策的核心在于以人为本
次国家层面的外交政策更注重公民需求。其目标是提升地方政府实施政策的能力，让政策在医疗保健、教育和住房等领域直接造福民众。公职人员应降低那些无法为民众带来切实、可衡量收益的国际活动的优先级。与更受规范和礼宾规则约束的国家外交相比，次国家外交更加务实，并由公民需求推动。新任洛杉矶国际事务副市长、尼娜·哈奇吉安大使表示，她的首要任务是确保外交政策惠及洛杉矶居民。这是正确的做法。
5. 增加资源投入
加利福尼亚州2017—2018财年的预算为1,830亿美元。应拨出其中一小部分，用于提升该州的海外影响力。贸易办事处能够收回自身成本。例如，加中贸易与投资办公室在协助特斯拉在中国建厂方面发挥了关键作用。这提升了公司的价值，也为该州带来了可观的税收。据湾区委员会一名官员称，佛罗里达州投入1,500万美元运营其海外办事处网络，并获得1.04亿美元回报。
在日益数字化的世界里，认为必须增加员工才能实施更好的政策，似乎已经过时。尽管如此，加利福尼亚州政府及其最大城市的人手仍然不足。这个问题必须得到解决。
1947年美国掌握全球领导权后不久，便为自己配备了适当的机构能力和资源。中央情报局于1947年成立，北约随后于1949年成立。加利福尼亚也必须这样做，为州政府和各城市提供发挥领导作用所需的支持。
