联合国正处于书写历史的关口。备受期待的可持续发展目标（SDGs）提出了一项大胆而详尽的全球议程，以指导未来十五年的发展。可以说，真正使其具有革命性的，是第十一项目标（SDG 11）及其 推动建设更安全、更具包容性和更具韧性的城市 。毕竟，到2030年，全人类的三分之二将居住在城市地区。到2050年，约 64亿人 ——几乎相当于当前全球人口——将生活在城市中。可持续发展目标的未来成功 很大程度上在于城市。
各国应对气候变化、贫困和脆弱性等多样化全球问题的能力，将取决于城市具备何种能力来应对这些挑战。原因在于，城市至少贡献了 全球温室气体排放总量的70%； 是世界大多数贫困人口的聚居地；且 其凶杀率高于农村地区。 许多市长已经认识到这一现实 ，并正携手分享创新的、基于数据的解决方案。SDG 11将激励城市领导人，制定切实可行的解决方案，以应对那些常常令其联邦层面的同行陷入分歧与瘫痪的问题。
来源： Jakob Trollbäck
尽管这是一项已获公认的全球优先事项，但当联合国数年前开始就此议题展开谈判时，并不确定是否会出现“城市可持续发展目标”。城市与安全问题远非发展议程的主流。除了短暂关注 改善贫民窟居民的处境之外，这两个主题在可持续发展目标的前身——2000年确立的千年发展目标（MDGs）中基本缺席。当时， 批评者 担心，聚焦城市会分散对农村地区的援助。这些优先事项之所以最终被纳入可持续发展目标，部分得益于 专注的宣传倡导 ，来自 世界城市运动、 城市联盟和 联合国人居署 等团体。
那么，是什么让SDG 11如此具有开创性？或许最重要的是，它呼吁加大投资，以改善所有城市空间和人类住区（包括贫民窟、棚户区、贫民区和favela）的基础设施、治理与安全状况，尤其是位于 全球最脆弱城市中的这些区域。非正规住区至关重要，原因在于 居住于贫民窟的人口比例 极其庞大，且仍在增长。目前，约有10亿人居住在贫民窟中，而1990年这一数字为6.5亿。这一人口在未来三十年内将增至近20亿。当地居民面临的风险长期被系统性地少报、漏诊且未得到应对。
在推进贫民窟改造的同时，SDG 11还强调充足、安全且可负担的住房，以及更具可预期性的基本服务所发挥的关键作用。同样，它呼吁加大对可负担的（公共）交通、城市决策中的参与式规划、灾害风险规划、环境保护、公共空间及具韧性基础设施的投入，并给予更多关注。这些措施中，多数 已知具有积极的连带效应 ，体现在福祉和生活水平上。它们在多大程度上有助于预防暴力、改善安全，则鲜为人知。人们普遍认为，改善低收入和非正规地区的住房与居住条件，或有助于通过设计预防犯罪、提升安全，但相关证据基础仍较为薄弱。
随着工作重心转向落实与融资可持续发展目标，决策者必须留意何者有效、何者无效。旨在建造住房、改善服务可及性并升级贫民窟的大规模项目，其对安全与保障的影响并不简单。这并不完全令人意外：这些干预措施几乎从未（即便有）以预防和减少暴力为设计目标。在某些情况下，原本旨在改善低收入地区公共住房和基本服务的政府项目，反而被犯罪市场所把持。帮派与民兵组织 经常左右 此类服务的管理与提供，尤其是在 非正规住区。因此，在发展中国家，可负担住房、服务及升级倡议 往往与 敲诈勒索、强制驱逐、腐败和流离失所程度的加剧相关联。
然而，也有例子表明，改善 城市住房、 服务供给 和 贫民窟状况 确实提升了公共安全与城市安全。许多 正面案例 来自拉丁美洲和加勒比地区，这些地区是世界上城市化程度最高的社会之一。以巴西备受瞩目的公共住房计划为例—— Minha Casa Minha Vida ——该计划旨在到2018年惠及675万户家庭，即2700万人。一项 近期研究 考察了新建住房的空间分布与基尼不平等及凶杀率之间的关系，显示致命暴力显著减少。换言之，提供更多可负担住房，似乎对降低凶杀率具有稳健的效果。
同样，巴西的 Bolsa Familia ——一项有条件现金转移支付计划，覆盖超过1200万个家庭、即4000万人（其中大多数居住在城市）——在人力资本形成与犯罪预防方面已展现积极成果。一方面，该计划对入学率、教育升学进程以及减少极端贫困和不平等产生了积极影响，这些都是可持续发展目标明确宣布的优先事项。 研究 还表明，该计划在16至17岁青少年中的扩展， 对犯罪产生了具有统计显著性的负面影响。这源于收入效应的改善，也源于其改变同伴群体的方式。
与此同时，墨西哥的有条件现金转移支付计划—— Oportunidades ——已产生重要的暴力预防效果，尤其是在亲密伴侣之间。在墨西哥，约有1100万名女性报告称，其一生中曾因配偶或伴侣之间的争执而经历过暴力事件。Oportunidades已 惠及超过400万个墨西哥家庭 ，自1999年启动以来。有 迹象表明 ，符合参与条件的家庭中的女性遭受心理暴力的可能性较低，而当这些家庭参与该计划时，这一效果会更加明显。
一个 在住房与服务改善及城市升级方面的创新案例来自麦德林。麦德林曾一度被视为世界上最暴力的城市之一，在过去二十年间，其凶杀率下降了80%以上。这在一定程度上归功于一批市长的努力，他们推行了所谓的“社会城市主义”，并有意将城市中最贫困的地区与市中心及周边地区相连接。该市引入了缆车系统、新地铁、高质量的图书馆和学校，以及更具参与性的民众参与形式，惠及该市220万居民。虽然 将麦德林经验复制到其他城市颇具挑战，但该经验为全球各地的市长、商界人士和民间社会领袖提供了借鉴。
有许多富有希望的例子展示了如何将SDG 11的愿景转化为现实。至少，干预措施需要审慎考虑城市与贫民窟现有的物理与空间环境，并着眼于恢复公共空间，将割裂的社会重新凝聚在一起。重点不能仅放在基础设施和服务供给上，还应着力建立相应途径，以改善社区中的社会互动，包括通过地方治理委员会及相关程序来实现。若居民（包括贫民窟居民） 本身即为倡导者 和变革推动者，脆弱城市将变得更具韧性。若配备正确的证据、恰当的工具和包容性的协商程序，“城市可持续发展目标”的真正潜力将得以释放。
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作者简介：Robert Muggah担任 Igarapé研究所 与 SecDev基金会的研究主任。他还是 加拿大全球事务研究所 的研究员，并担任 “脆弱性、暴力与冲突”全球议程理事会的成员。 John de Boer 担任 联合国大学政策研究中心的高级政策顾问。两人目前正与联合国大学及世界银行合作，主持一项关于脆弱城市的项目。
图片：一名工作人员检查2014年1月21日在里约热内卢雷暴中受损的救世主基督像。REUTERS/Severino Silva/Agencia O Dia
