美国环境保护署（EPA）上周发布了一项“拟议认定”，称航空温室气体危害当代及后代的健康与福祉。这可能为制定限制美国国内飞机排放的法规铺平道路——但在此之前仍有许多障碍需要克服。
EPA已经对飞机污染进行监管，例如发动机烟尘、碳氢化合物、氮氧化物和一氧化碳，而且这项工作已持续 30多年。因此，乍看之下，它新近认定温室气体“可合理预期会危害公众健康与福祉”，似乎意味着把二氧化碳和其他温室气体列入监管清单会是顺理成章的事。
奥巴马政府近来已 多次采用借助EPA裁定减排问题这一策略。此次航空业认定之前，EPA也曾就 公路货运
和 发电厂的排放发布类似报告。
高空飞行带来的难题
航空是排放强度最高的交通方式，也是交通运输领域 排放增长最快的来源。更重要的是，这些排放基本不受监管。这意味着，在许多其他行业排放下降（或至少受到排放监管）的背景下，航空排放却在上升。
根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的计算，航空业 约占全球温室气体排放的3%，不过这一比例可能低至2%，也可能高达8%。如果航空业是一个国家，其二氧化碳排放量将 排在 第7位左右，介于德国和韩国之间。
航空旅行仍以 每年4%至5%的速度增长。尽管许多国家现行的温室气体目标已对国内航班排放作出监管，但国际航空排放并未纳入任何协议。
根据 《京都议定书》，国际航班排放由国际民用航空组织（ICAO）负责。航空业被排除在国际气候政策之外，问题被留给行业自行解决；全球现行的3500多项双边航空服务协定中，没有一项涉及排放问题。
一项 英国研究发现 ，即便这个不断扩张的行业通过技术和运营程序变革，实现排放“最大可行减幅”，到2050年，该行业的排放总量仍可能大致翻倍，具体取决于增长情况。
从欧洲航空业的挫折中吸取教训
美国新规不会试图将海外航空公司纳入其监管范围——欧盟曾尝试过，但未能成功；欧盟从2012年起 试图 将海外航空公司纳入其排放交易体系。
为阻止这一行动，美国国会于2011年通过了 一项立法，并由奥巴马总统签署，禁止美国飞机运营商参与欧盟计划；这实际上使美国航空公司遵守欧盟法律成为违法行为。
结果是欧盟退让，并宣布冻结将国际航空纳入其排放交易体系（ETS）的计划，转而提出“暂停计时”，让国际民用航空组织（ICAO）着手解决监管问题。
这一次，美国法规将适用于国内航线上的私人及定期航班，也适用于美国承运人的国际航班，但不适用于飞往美国航线的非美国航空公司。
这听起来或许是进展，尤其对于国内航空市场如此庞大的国家而言。但还有另一个原因说明，目前这不过是纸面上的进展。
你做我才做
美国EPA已 表示 ，只有在ICAO就国际排放标准达成一致后，才会实施拟议法规。这是个问题，因为自1997年以来，ICAO一直未能就这一问题达成任何明确的方案。
2013年，ICAO大会达成了 共识协议 ，同意推进路线图，以便在2016年下一届大会上就全球市场机制作出决定，并于2020年实施。这类“同意达成协议”的做法，在气候政策议题上已越来越常见。
EPA交通运输与空气质量办公室主任克里斯托弗·格伦德勒 表示 ，美国希望等到国际标准出台，因为这“将实现最多的减排”。美国航空协会的南希·杨则 称国际协议对行业“至关重要” 。
因此，从一种观点来看，这不过是进步的幻象。鉴于世界其他地区——通过ICAO——没有取得任何实质性或即时进展，美国法规距离生效恐怕还很遥远。
现实是，要实施规则并追究航空业排放责任，仍需等待数年。
本文最初发表于 The Conversation。请阅读 原文。本文刊发不代表世界经济论坛认同其中观点。
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作者： David Hodgkinson 是 西澳大利亚大学副教授。 Rebecca Johnston 是 澳大利亚圣母大学法学院兼职讲师。
图片：新型空客A 380超大型喷气式客机停在法兰克福机场。路透社/Kai Pfaffenbach。
