去年在利马结束的气候谈判，核心议题一直是达成广泛协议，以限制各国温室气体排放。但有些重要排放难以归属到个别国家：国际航空和航运产生的排放。目前，这些排放约占全球碳排放的4%，且还在上升，几乎不受任何收费约束。这一现状反映了行业和许多政府对征收此类费用的强烈抵制，也体现了税收竞争：由于这些行业具有地域流动性和国际属性，任何一个国家单独对其征税都可能十分困难。航空燃料直到最近才被纳入欧盟排放交易体系（EU-ETS），且仅适用于欧盟内部航班。在大多数国家，国际机票基本不征税，增值税税率为零。考虑到航空旅客经常会看到国际机票价格中包含各种税费，这一点令人意外；但其中大多数其实是某种用户费用，用于安保或机场相关服务。国际航运的税负也很轻，这主要是税收竞争所致。大型船舶一箱燃料即可航行极远距离，也很容易改道前往燃料价格更低的地点加油；而航运业的特殊税制意味着，其企业税负可能远低于其他行业。所有这些不仅让这些行业相较于其他运输方式获得了不应有的优势，也加剧了气候问题。
航空燃料直到最近才被纳入欧盟排放交易体系（EU-ETS），且仅适用于欧盟内部航班。在大多数国家，国际机票基本不征税，增值税税率为零。考虑到航空旅客经常会看到国际机票价格中包含各种税费，这一点令人意外；但其中大多数其实是某种用户费用，用于安保或机场相关服务。国际航运的税负也很轻，这主要是税收竞争所致。大型船舶一箱燃料即可航行极远距离，也很容易改道前往燃料价格更低的地点加油；而航运业的特殊税制意味着，其企业税负可能远低于其他行业。所有这些不仅让这些行业相较于其他运输方式获得了不应有的优势，也加剧了气候问题。
有利于增加收入、保护环境并提升经济效率
在一篇 近期文章 中，我们展示了对航空和海运排放征收全球性费用、且费率合理反映其造成的气候损害，可为环境、政府收入以及缓解非气候税收扭曲带来巨大的潜在收益。按每吨二氧化碳25美元征收全球性费用，可从国际航空获得约120亿美元收入，从航运获得250亿美元收入。全球碳排放最初的降幅可能不大（不到5%），但随着收费水平提高、清洁技术不断发展，其环境成效将逐步提升。每吨二氧化碳收费25美元，机票价格仅会上涨2%至4%。对于国际海运，大多数进口商品的价格涨幅将低于1%。仅仅通过消除这些行业税收待遇中的反常之处，就可能获得显著收益。
这些新增收入有许多值得采用的用途。即使在补偿低收入国家（LICs）以抵消其可能承担的负担之后，这些收入仍可大力帮助高收入国家履行承诺：到2020年，每年为低收入国家的气候融资筹集1000亿美元（链接）。鉴于将跨境活动产生的排放和收入分配给特定国家，在概念和政治层面都存在困难，这似乎是一种自然的方式，可以帮助各方共同为这些承诺提供资金。
在为这些行业的碳排放定价时，究竟采用哪种具体机制——总量控制与交易，还是碳税——不如正确把握若干基本设计要素重要。关键在于尽可能广泛地覆盖这些行业的国际排放，从而抑制排放；确保实现收入潜力（尽量减少免费分配排放权或给予豁免）；并建立稳定、可预测的长期碳价。
针对国际航空和海运排放，可以通过不同方式实施碳税或排放交易体系（ETS）。征收燃料税是大多数政府的基础工作；而这些行业的活动也受到监管机构的密切追踪（国际民用航空组织（ICAO）和国际海事组织（IMO））。更严峻的挑战是就碳价（及其调整）达成一致，并设计激励和监测机制，确保各方履行责任。设定最低碳价，而不是统一碳价，或许有助于促使各方参与。经验还表明，与其在全球范围内达成协议，不如由较小的国家群体更容易达成协议，并希望以此为基础，日后逐步扩大参与范围。
应对政治挑战
进展面临的主要障碍是政治因素。一个棘手问题是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）在气候政策中提出的“共同但有区别的责任”原则。由于这些行业很容易利用燃料价格差异，定价方案需要广泛参与才能奏效（尤其是航运业，因为很容易改在其他司法管辖区加油）。因此，可能有必要补偿发展中国家（其排放量至少占每个行业排放总量的三分之一）所面临的更高成本，以促使它们参与。如果发展中国家的政府保留在国内征收的航空燃料税，就可以实现这种补偿。（这甚至可能对它们补偿过度，因为航空公司的成本很可能大多转嫁给旅游和商务枢纽目的地的高收入旅客。）对于航运业，可以根据各国在全球海上贸易中的价值份额或数量份额给予返还。
经过漫长的政治斗争，欧盟内部航班的碳排放才最终被纳入欧盟排放交易体系（EU-ETS）。国际民用航空组织（ICAO）目前计划在2016年前提出一项全球航空排放收费方案。但在实际落实方面，进一步进展一直缓慢：简单税收措施遭到普遍抵制，且有人要求将收入主要分配给相关行业。让大型排放国的财政部长更深入地参与，或可推动这一进程，同时为他们提供一种应对当前部分财政收入缺口的途径。在今年巴黎联合国气候变化大会（COP）之前认真处理这些问题，将是全球气候政策议程的一大进展。
本文最初刊载于 世界银行《让我们谈发展》博客。
本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Jon Strand是世界银行发展研究部环境与能源团队的高级经济学家。
图片：一架飞机在日落时分降落于东米德兰兹机场。路透社/Darren Staples
