输电基础设施有限，是可再生能源在美国大规模部署面临的最大障碍之一。美国许多风能和太阳能资源最丰富的地区，都远离电力需求旺盛的区域。将这些地区的电力输送到负荷中心，往往需要追加输电投资。此外，风能和太阳能具有间歇性，电网运营商难以管理。加强输电设施，将不同地区的风电和太阳能场址连接起来，可以降低系统波动性，让系统更易于运行。
遗憾的是，亟需的投资仍受制于过时的监管框架。根据现行监管框架，州监管机构评估输电项目时，会依据对项目经济“必要性”的判断， 仅从本州角度出发，而不考虑州外的任何收益。[1] 在20世纪的大部分时期，这一框架运作尚称合理；当时，输电系统由纵向一体化公用事业公司规划、拥有和运营。但如今的输电系统已截然不同。如今，输电由拆分后的公用事业公司共同规划和拥有，并由区域输电组织（RTO）或独立系统运营商（ISO）集中运营。此外，如今的输电系统鼓励第三方发电商开放接入，也容纳了日益增多的风电和太阳能设施。当今电力系统的输电投资需求具有区域性。传统监管框架着眼于单个州的收益，已不足以鼓励此类投资。
所幸，美国的两项重要进展正对现有监管框架形成压力，推动其改变。[2] 首先，区域竞争性批发电力市场的发展趋势，凸显了输电投资规划、选址和定价中的区域协调。其次，近年来，人们对气候变化的关注日益升高，也促使人们以新的思路评估有利于可再生能源的输电项目所带来的收益。
在这些压力推动下，人们开始推动扩大联邦和区域层面的权限，以防止各州拒绝为新的输电项目提供征用权。2005年《能源政策法案》赋予联邦能源管理委员会（FERC）“后备”权限，使其能够在该国输电受限的有限区域扩大输电能力。[3] 然而，第四巡回上诉法院的法官大幅限制了FERC行使后备权限的能力，见 《Piedmont环境委员会诉FERC案》。[4]在该案中，第四巡回上诉法院否定了FERC的解释，即如果各州明确否决项目，FERC可以推翻州政府的决定。
2011年，FERC发布第1000号令，要求所有属于RTO、ISO及其他输电“规划区域”的公用事业公司共同参与输电规划流程（下图展示了FERC设想公用事业公司共同参与输电规划的RTO、ISO和规划区域）。[5] 除规划改革外，第1000号令还确立了六项成本分摊原则，旨在帮助输电规划区域制定经济合理、公平且透明的方法，分摊新输电项目的成本。
遗憾的是，尽管取得了这些重要进展，仍亟需进一步的监管改革。FERC第1000号令推动了输电规划和成本分摊相关监管的现代化，但并未进一步剥夺各州对输电设施选址的管辖权。许多州仍依据不考虑州界之外新项目收益的选址法规行事。此外，尽管第1000号令为输电规划区域确立了成本分摊原则，成本分摊问题远未得到解决。近期一宗法律案件显示，成本分摊问题有多么“棘手”。去年6月，第七巡回上诉法院驳回了FERC关于向PJM（美国最大的RTO）内公用事业公司统一收取某输电项目费用的决定，理由是FERC未尝试评估该新项目的收益将如何在PJM区域内的公用事业公司之间分配。[6]
美国亟需彻底改变输电选址和成本分摊的监管方式。输电规划、选址和定价已不再是州级事务，而是区域和联邦层面的事务。如今的大型区域电力市场需要覆盖多个州的输电投资。若要整合大规模可再生能源发电能力，州际输电设施的强化至关重要。各州应组建自愿的多州组织，或将输电选址事项交由区域组织（RTO和ISO）或FERC决定。关于成本分摊，FERC第1000号令是良好的第一步，但RTO、ISO及其他“规划区域”内的公用事业公司需要共同制定各方能够达成一致的成本分摊程序。解决这些棘手的监管问题，对于扩大美国可再生能源发展至关重要。
[1] 参见 Jim Rossi，《电力输电线路选址权限的特洛伊木马》，《环境法》39卷，1019页（2009年）。
[2] 同上，第1023–1032页。
[3] 《美国法典》第16编第824p(a)–(b)条（2006年）。
[4] Piedmont环境委员会诉FERC案，558 F.3d 304（第4巡回法院，2009年）。
[5] 参见联邦能源管理委员会，《第1000号令——输电规划与成本分摊》，网址： http://www.ferc.gov/industries/electric/indus-act/trans-plan.asp （最后访问日期：2015年3月31日）。
[6] 伊利诺伊州商务委员会等诉FERC案，756 F.3d 556（第7巡回法院，2014年）。
本文由 The Energy Collective合作发表。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Max Luke 是 The Energy Collective 的特约撰稿人。
图片：阿肯色州，一名技术人员在电线上作业。路透社/Carlo Allegri
