结构性变革给发展中国家的就业政策带来了挑战。
经济学家丹尼·罗德里克探讨了政策制定者可以采取哪些应对措施。
面对新出现的结构转型格局，发展中国家的就业政策应如何应对？
“库兹涅茨范式”已不再适用于就业与结构转型。库兹涅茨曾预期，劳动力将逐步从非正规农业转向组织完善的正规制造业以及（最终）服务业中生产率和工资更高的更好的工作岗位。
但在撒哈拉以南非洲地区，我们看到劳动力正从农业转向服务业和制造业中的非正规就业岗位。正规就业岗位很少。即使在制造业中，非正规就业也占主导地位。这一现象在埃塞俄比亚和坦桑尼亚表现得十分明显。这与一代人之前的情况形成鲜明对比：在台湾和越南等地，正规制造业岗位是实现结构转型的关键。以埃塞俄比亚为例，制造业岗位正在增长，在过去十年中其占就业岗位的比例从3%升至10%。但正规制造业岗位却停滞不前。制造业正经历日益加剧的二元化。一方面是少数大型正规企业，生产率高但提供的就业岗位很少；另一方面是数以千计的小型非正规企业，生产率低，却提供大量就业岗位。
传统假说会将此归因于影响小企业的市场失灵，例如较高的劳动力成本和资本市场失灵。但几乎没有证据表明存在“中间层缺失”。而在企业分布的高端，坦桑尼亚和埃塞俄比亚正规制造业的资本密集度高于捷克。这与其要素禀赋不相符，因为这些国家低技能劳动力丰富，而资本稀缺且昂贵。
其解释可能在于，前沿技术往往在各经济体之间共享。因此，埃塞俄比亚和坦桑尼亚的正规制造企业正在进口在全球市场占主导地位、并反映全球要素禀赋的技术。结果是，全球制造业中低技能岗位需求的崩溃正在撒哈拉以南非洲地区重演。图1展示了可能正在发生的情况。
起点在于存在两类技术：左侧是资本密集型技术，右侧是较为劳动密集型的技术。起初，低收入国家采用后者。在市场价格为Po时，劳动密集型技术更有利可图。但随后，资本密集型技术的成本函数（例如因自动化所致）出现下移，使系统受到冲击。结果是全球市场价格降至新的较低水平（Pi），该价格低于劳动密集型工厂未移动的整条成本函数。
因此，低收入国家（LIC）不再在劳动密集型制造业中具有比较优势。其产出下降（因市场份额流失），岗位减少幅度更大（因流失的产出相对属于劳动密集型）。另请注意，资本密集型环节的新成本曲线比旧曲线更陡峭，这反映出技能以及公共基础设施等其他昂贵的互补要素对产出增长的边际重要性提高。因此，受技能约束、基础设施薄弱的低收入国家更难向这一模式转型。
除制造业主导的就业增长之外，还有哪些替代路径？其他部门能否吸纳大量低技能劳动力？它们能否开拓全球市场，从而使其增长不受国内需求约束？遗憾的是，农业和可贸易服务业很难满足这些条件。随着生产率增长快于需求，农业就业岗位必然减少。高生产率的可贸易服务业提供的岗位很少，且与低收入经济体的技能禀赋不匹配。即使是印度和菲律宾这样的成功案例，也遭遇了技能瓶颈。
我的结论是，经济发展战略面临的关键问题是：“优质就业岗位将从何而来？”优质就业岗位需要具有生产率，但未必是生产率最高的岗位。它们需要与技能禀赋相匹配，且不可能由非正规、低生产率企业创造。国内服务业成为答案的关键组成部分似乎不可避免。
为支持优质就业岗位的增长，增长政策、就业政策和社会政策需要相互融合，并针对劳动力供给与需求采取相互补充的干预措施。 教育和技能仍将至关重要。但我们还需要一项新的产业政策。图2中的矩阵展示了可能的切入点。到目前为止，我们的产业政策主要聚焦于高生产率部门，支持创新以及为进入全球市场而达成的贸易协定；与此同时，社会政策则主要关注低生产率人口，包括教育和培训项目以及再分配转移支付。
相反，我们应聚焦于能够创造大量更好岗位的中等生产率活动。 在此过程中，国内服务业创造优质就业岗位的潜力将日益凸显。推动这一进程意味着要应对复杂的问题。不确定性使简单的庇古式就业补贴不太可能奏效。我们应转而考虑定制化的企业激励措施，明确旨在创造就业岗位，例如通过采用软性附加条件，且不一定聚焦于出口冠军企业。
总体而言，政府应将与更好就业相关的大量外部性纳入其培训资金决策以及投资激励和技术选择之中。这是一种“结构主义”或“生产主义”的方法，它将平等与包容议程同就业和经济增长议程结合起来。
本博客基于2021年9月2日在第五届就业与发展大会上的主旨演讲。
