初创企业是经济增长、就业和创新的关键驱动力，但新冠疫情已显著阻碍了新企业的设立。
在葡萄牙，4月份新企业的设立数量下降了70%。
危机时期也可能带来机遇；Dropbox、Uber、Airbnb和WhatsApp均创立于2008年全球金融危机期间或危机之后不久。
三位经济学家认为，政策制定者应采取更多措施，从三个关键方面防止企业出现“迷失的一代”，并保障企业带来的各项益处。
初创企业已成为经济增长和创造就业的关键驱动力，往往还是激进式创新的催化剂。在经合组织国家中，年轻企业约占就业人口的20%，但平均而言创造了近一半的新增就业岗位（经合组织，2016年）；年轻企业的创新对总体生产率增长贡献显著，在美国约占其中一半（Klenow和Li，2020年）。
在新冠疫情期间，初创企业继续为经济发挥关键作用。一些具有创新能力的年轻企业迅速灵活地应对疫情，帮助许多国家全面转向数字化办公、教育和医疗服务，并在医疗产品和服务方面提供了创新解决方案。1
在为经合组织新冠疫情中心撰写的一份近期报告中（经合组织，2020a），我们分析了初创企业面临的挑战，以及新冠疫情爆发期间和之后可能出现的机遇。危机正在减少初创企业的设立，威胁其存续，并限制其成长。缺失一代新企业对经济结果具有重大影响，尤其是就业——鉴于初创企业对新增就业的贡献尤为突出——而这一影响可以通过支持现有初创企业和新企业的设立加以缓解。政策制定者应应对短期挑战，但同样重要的是，还应助力初创企业把握新的商业机遇，降低创业壁垒，提供恰当的激励措施，并激发创业潜力。
新冠疫情期间初创企业面临的重大挑战
由于新冠疫情危机，大多数现有初创企业面临重大挑战，因为相较于老牌企业，它们更容易受到疫情冲击。与其他中小企业相比，它们往往从事高风险活动，获取传统融资受到限制，与供应商和客户的关系最多也只是处于形成阶段。它们通常还高度依赖一支小规模的创始团队，这可能进一步加剧其在疫情期间面对劳动力供给冲击时的脆弱性。
在经济高度不确定的时期，加之收入受到防控措施和需求大幅下降的影响，初创企业的财务状况变得更加脆弱，需要支持以满足短期流动性需求，这对其生存至关重要。
在许多国家，旨在保护经济免受危机冲击的政策措施已开始针对企业的财务脆弱性，尤其是中小企业。这些措施包括维持短期流动性需求的措施，例如贷款担保、直接贷款、补助金或补贴。不过，政策措施应考虑初创企业相对于其他中小企业的特殊性（经合组织，2020b）。一些国家已推出更专门针对初创企业的措施。例如，法国设立了40亿欧元基金以支持初创企业流动性，包括为初创企业的融资轮次提供过渡性资金；德国宣布了量身定制的初创企业援助计划，扩大并便利风险投资融资；英国宣布为面临财务困难的创新型公司设立联合融资基金（经合组织，2020a）。
新冠疫情不仅对现有初创企业构成挑战，也对新企业的设立构成挑战
危机时期通常对应企业注册数量的下降。对最新数据的分析（图1）证实，2020年3月和4月，许多国家的企业设立数量大幅下降；与上年同月相比，2020年4月葡萄牙的降幅高达70%，匈牙利、法国和土耳其的降幅分别为46%、54%和58%。澳大利亚、美国和西班牙的降幅较小，但仍非常显著。
基于 OECD DynEmp3数据库 ——该数据库收集了15个以上国家基于保密数据的新企业及就业创造的统一信息——的模拟分析显示，一年内新进入企业数量下降20%，三年至14年间的总体就业影响（图2）。该模拟采用了Calvino等人（2016）提出的新企业对就业创造贡献的分解方法。该方法将存活下来的新进入企业平均创造的就业岗位数分解为四个组成部分：初创比率、进入时的平均规模、存活份额和进入后增长。这突出了决定新企业就业贡献的四个维度，与Sedláček和Sterk（2020）提出的Startup Calculator具有相似之处。
聚焦于第一个维度，我们的模拟表明，新进入企业数量下降20%，会在冲击发生三年后造成约相当于总体就业0.7%的持续就业损失，14年后仍为0.5%。这证实了缺失一代新企业所带来的显著总体影响（例如Gourio等人，2016；Sedláček，2019），而这一影响可能因新企业的特征、存活情况和进入后增长的变化而进一步加剧。新企业数量减少也可能放大许多国家已存在的长期商业活力下降趋势。
尽管新冠疫情爆发目前是、并将继续是初创企业生态系统面临的重大挑战，但当前危机也可能带来短期和长期的机遇。
危机时期初创企业拥有可观的机遇
尽管新冠疫情危机（经合组织，2020e）造成了重大经济冲击，但如果现在就采取措施支持现有初创企业和新企业的设立，就有可能减轻对就业和创新的长期影响，并限制前文讨论的负面效应。衰退期往往是加速重组的时期，最终可能带来更强大、更具韧性的经济。
事实上，即便在衰退期间新企业注册数量普遍下降，许多成功的创新型初创企业或企业仍然在危机时期涌现。例如，Dropbox、Uber、Airbnb、WhatsApp、Groupon和Pinterest均创立于全球金融危机期间或危机之后不久，而阿里巴巴的淘宝网则创立于2003年中国非典疫情期间。
这证实了危机时期不仅是挑战，也为创业者带来新的机遇，因为初创企业能够帮助应对由困难的健康或经济状况所造成的制约，并回应不断变化的偏好和需求。新冠疫情期间的相关案例概述如下。
首先，对于那些推出（或扩大）在短期内可能有用的激进式创新的初创企业而言，存在机遇。如今，这可能意味着远程医疗、远程个人护理、医疗设备、家庭配送、食品加工、远程办公、在线教育、接触者追踪等方面的创新。为应对此类短期需求，初创企业已获得有针对性的政策干预支持，包括欧盟委员会呼吁与治疗、检测、监测或新冠疫情其他相关方面技术有关的初创企业申请EIC Accelerator计划下的快速通道资金。然而，这些措施往往最终针对的是存在即时需求或必要性的特定活动。
其次，也是重要的一点是，新冠疫情可能导致社会、消费习惯或需求发生持久变化，这可能为能够预见这些变化的初创企业发掘宝贵的商业机遇。例如，远程办公、电子商务、教育和医疗服务的需求在中期内也可能发生变化，全球价值链和城市可能随之转型。
因此，政策制定者应考虑开展干预，提高对这些机遇的认识，尤其是在那些似乎对新冠疫情更具韧性的行业，例如数字密集型行业。这些行业通常还具有较高的进入后就业增长（图3），并对新增就业的贡献尤为突出。
政策措施有助于加快复苏
政策干预应着眼于应对短期挑战，支持短期流动性和资金可得性，同时为创新型初创企业和潜在创业者提供适当的条件和激励，并提升其潜力和把握机遇的能力。
具体而言，政策制定者可考虑以下措施：
1. 应对短期挑战
以最少的官僚程序，支持现有初创企业的短期资金需求（例如通过贷款担保、直接贷款、补助金或补贴，设计此类政策时需考虑初创企业的特殊性），并帮助保障其员工的就业和收入（经合组织，2020c）。提高对现有措施和支持举措的认识，这些措施和举措为初创企业适应新冠疫情危机提供指导（例如通过集中提供支持项目信息的官方平台、就现金流管理提供建议、分享远程联系投资者的最佳实践等）。支持针对激进式创新的研发和奖项，以帮助应对健康危机，并支持初创企业调整其产品（经合组织，2020d）。在危机期间特别加大对技能和在线培训的投入，以防止技能贬值，并鼓励初创企业员工提升技能。
2. 降低创业壁垒并提供适当激励
通过实施简化程序并加快电子政务转型，减轻初创企业的行政负担。尽量减少监管不确定性，既包括危机期间的不确定性（例如繁文缛节），也包括危机之后的不确定性（例如复苏初期阶段的健康和安全要求），因为初创企业受这些不确定性的影响最为严重。减少与创业者身份相关的可能壁垒，尤其是那些在疫情期间和之后可能被视为特别关键的壁垒（例如与获得医疗保健和带薪病假相关的壁垒），使社会保护更具可携带性。换言之，应将权益与个人挂钩，而非与工作岗位挂钩。与私营部门协调配合，确保创新型初创企业在其发展的各个阶段都能获得持续资金。例如，向公共风险投资伞形基金投资者提供额外公共资金，用于与私人投资者共同投资初创企业的融资轮次；利用额外公共资金接手违约基金投资者的股份；或简化风险投资融资）。
3. 激发创业潜力
推动创业培训，并结合对下岗工人的补助和终身学习，以促进（失业或就业）向创业的转变，并特别关注弱势群体。推动大学与企业合作，以促进创新的产业应用以及从大学向创业的转变。推动网络建设，包括连接求职者与初创企业的网络，以及便利进入国际市场的网络。持续投资于初创企业生态系统，特别是确保孵化器和加速器在中期内继续发挥重要作用，为潜在创业者和现有初创企业提供指导、辅导和指导。
应对短期挑战、降低创业壁垒并激发创业潜力，有助于加快复苏，并从长期来看保持总体就业。这可能通过不同维度实现：i) 在短期内维持初创企业的生存；ii) 限制缺失一代新企业的不利影响；iii) 提升年轻企业的增长潜力。
参考文献
Calvino, F、C Criscuolo和C Menon（2016），“年轻企业的无国之地？：初创企业动态与国家政策”，经合组织科学、技术和产业政策论文，第29号。
Klenow, P J和H Li（2020）。“创新型增长核算”，载于NBER宏观经济年刊2020，第35卷，芝加哥大学出版社。
经合组织（2016），“年轻企业的无国之地？”，政策说明，科学、技术和创新政策总司政策说明，6月。
经合组织（2020a），“新冠疫情期间的初创企业：直面挑战，抓住机遇”，应对冠状病毒（COVID‑19）
为全球努力作出贡献。
经合组织（2020b），“中小企业政策应对措施”，应对冠状病毒（COVID‑19）
为全球努力作出贡献。
经合组织（2020c），“支持个人和企业应对COVID-19病毒：应对即时就业和社会政策的选项”，应对冠状病毒（COVID‑19）
为全球努力作出贡献。
经合组织（2020d），“通过众包征集应对COVID-19的科技创新政策方案”，应对冠状病毒（COVID‑19）
为全球努力作出贡献。
经合组织（2020e），经合组织经济展望，2020年3月中期报告，经合组织出版社，巴黎，
Sedláček, P和V Sterk（2020），“新冠疫情后的初创企业与就业：一个计算器”，
VoxEU.org，4月25日。
尾注
1 具体示例包括：改造商业产品（例如将潜水面罩用于医院的供氧）；推出一系列数字健康服务，包括新冠疫情追踪器、远程患者监测和远程问诊工具；推行“非接触式”食品配送；以及为研究人员和科学家提供人工智能解决方案、远程办公工具或在线学习和娱乐服务，部分情况下免费提供。
2 数据可能涉及各国对企业设立的不同概念。
