新冠疫情表明,海湾国家需要强有力的财政和金融支持,以应对油价波动的影响,并需要持续推进经济多元化努力。
两位来自英国皇家国际事务研究所和国际货币基金组织的专家撰文指出,若要使经济多元化取得成功,国家与私营企业之间的关系将需要改变。
国家应优先为私营部门投资者提供优质基础设施、健全的法律框架以及适当的有时限金融激励措施。
若国家拟进行直接投资,则应对其进行全面评估,并进行严格的成本效益分析,以实现新冠疫情后更强劲的复苏。
根据牛津严格指数,海湾国家政府迅速果断地应对疫情冲击,实施的封锁措施在全球范围内位列最严格之列;随着病例数下降,迄今只有阿联酋出现了显著的反弹。
尽管经济政策已有所放宽,以支持企业和家庭,包括各国央行降息、向银行提供流动性以及鼓励借款人延期偿还贷款,但财政政策发挥的作用虽重要,却相对较小。
由于石油收入减少给公共财政带来压力,且许多人在公共部门任职,因此与其他地区相比,海湾国家对逆周期财政政策应对的需求较少。尽管如此,各国仍推迟了税款缴纳,将资金重新分配用于医疗支出,并通过收入和就业保障计划为家庭提供了有针对性的支持。
封锁措施对该地区的非石油经济造成了严重冲击。尽管近期数据显示,2020年的经济萎缩幅度略低于国际货币基金组织在2020年10月《中东地区经济展望》中预测的5.7%,但其冲击依然相当大。
然而,由于感染人数保持相对较低水平、疫苗接种已经开始、旅行限制已经解除,并且已有大规模经济支持措施到位,2021年有望好转。预计今年海湾地区非石油经济将增长2.9%,略高于预期的整体GDP增长2.3%,原因是在OPEC+协议下,石油产量可能仍将维持在低位。
双重危机的主要启示
疫情重申了海湾地区面临的经济挑战,但并未改变这些挑战。它证实了,拥有强有力的财政和金融缓冲,对于应对油价波动的影响以及推进经济多元化努力至关重要。
在新冠疫情危机爆发前,巴林和阿曼的短期财政状况已十分困难,此后情况更趋严峻,尽管两国正在采取重要措施进行必要调整。对于所有海湾国家而言,若出现“绿色”全球复苏,原本预计在几十年后才会到来的石油收入峰值,可能会提前出现。
如果外国资本和熟练外籍劳动力变得更难吸引,海湾经济转型的努力可能面临更大挑战;而对大多数多元化计划至关重要的劳动密集型旅游和酒店业,在出行信心完全恢复之前,也将面临重大问题。
但更加多元化的经济的重要性丝毫未减,因此自2014年油价暴跌以来推行的改革(其中许多以各种“愿景”计划的名义进行)需要在疫情消退之后继续推进。改革的节奏、顺序和时机对其成功至关重要。
海湾大多数国家的公共部门资产负债表稳健,使其在危机期间有余地维持大规模财政赤字。据估计,2020年整个地区的财政赤字将占GDP的9.2%,高于2019年占GDP的2%。
财政缓冲资金来自资产动用和新增借款,为应对需要以逆周期方式收紧财政政策的情况提供了关键保障。2020年,海湾政府及准政府实体是国际市场上最大的借款方之一,仅政府债务发行额就超过500亿美元,债务发行总额则是这一数额的三倍以上。
改革重点
随着新冠疫情影响减弱,需要减少财政赤字,并调整收入和支出结构,这将继续改变国家与其公民之间的关系。
引入新税种(包括消费税、增值税,以及阿曼已宣布可能征收的所得税)、逐步取消能源价格补贴,并最终缩减庞大的公共部门工资支出,这些措施对于保持政府预算收支平衡均是必要的。科威特、卡塔尔和阿联酋因人均资源收入较高,财政空间相对更大。
削减部分资本支出也将有助于海合会国家实现财政平衡。应审慎缩减那些不有助于基础设施建设的大型资本支出项目。
归根结底,若要使经济多元化取得成功,国家与私营企业之间的关系将需要改变。私营企业习惯于依靠政府合同或向“本国”家庭销售商品和服务来拓展业务,而这些家庭在公共部门工资的领取者中占比尤其高。
充足的低薪外籍劳动力供应使企业获得了可观利润,但生产率普遍较低,且过去十年似乎进一步下降。对私营企业而言,外籍劳动力比本国劳动力更具吸引力,因为外籍工人工作时间更长、工资更低,并且在卡法拉担保制度下议价能力有限,尽管这些制度目前正开始改革。
企业的激励措施主要侧重于非贸易部门,而非竞争性更强的贸易部门。但这些挑战相互交织,因为政府仍是本国国民的“首要和最后雇主”,这使得在财政改革方面取得实质性进展更加困难。
若私营部门无法为本国国民创造更多就业机会,缩减公共部门就业的改革将难以在社会和政治上被接受。劳动力市场政策需要鼓励本国国民进入私营部门工作,并鼓励企业雇用他们,同时继续吸引支持多元化计划所需的高技能外籍劳动力。
政府可以推动行为改变。政府应明确表明,鉴于财政约束,未来公共部门的就业机会将受到限制。这将有助于降低本国国民进入私营部门就业的保留工资,进而支持就业本土化政策。
企业还需做出更多努力,提供更具吸引力的工作条件,例如在职培训、更灵活的工作安排,以及更加重视职业发展。
各项改革正在推进,旨在鼓励更多本国女性参与就业。虽已取得重要进展,但大多数海合会国家的女性劳动参与率仍然过低,平均仅为32%,而男性为82%。仅从经济角度看,女性劳动参与率低下就导致了产出和收入的重大损失。
为外籍工人创造更加公平、更具竞争力的市场的重要改革正在进行中,亟需加以拓宽和深化。卡塔尔已实际废除卡法拉制度,沙特阿拉伯也已宣布重大改革,但实际变革的程度将取决于在当地的落实情况。
增加外国直接投资(FDI)无疑是一个核心目标,因为它能够带来技术转让;然而,海湾居民在海外持有大量资产,在适当条件下,这些资产至少部分可以回流,用于金融和实物资本投资。此类投资能够带动创造报酬丰厚、对本国国民具有吸引力的就业岗位,前提是同时发展技能和人力资本。
国家角色的演变
稳定、可预测的政策环境以及降低地缘政治风险(海合会近期达成的和解协议在这方面具有重要意义)有助于降低交易成本,并为外国和国内投资者营造有吸引力的环境。
在数字化和新技术推动下,将私人投资引入更绿色的复苏进程,将进一步改善海合会国家发展较少依赖政府的私营部门的前景。这使政府能够从所有者、生产者和分销者的角色,转变为仲裁者、监管者和促进者。
国家在发展和推动经济多元化方面的作用至关重要。国有实体拥有雄厚的财力和政治支持,能够进行大规模投资,并承担私营部门无力或不愿承担的风险;但它们也可能在未经市场检验的情况下投入巨额资金建设项目。国家干预亦可能挤出私营部门。
把握适当的平衡至关重要。国家应主要着力于为私营部门投资者提供优质基础设施、健全的法律和监管框架,并在有需要的情况下提供适当的有时限金融激励措施。
若国家拟进行直接投资,则应选择在发展初期私营部门不会涉足的领域,并进行严格的成本效益分析,以确保投资能够创造价值,而非成为国家资源的消耗;同时应制定退出计划,说明国家将如何最终退出,并让私营部门发挥更大作用。
本文所表达的观点仅代表作者本人,不代表国际货币基金组织、其执行董事会或国际货币基金组织管理层的观点。
