2021年10月19日，欧盟委员会通过一份《通报》，重新启动了关于欧盟经济治理框架的公众咨询。
这项咨询于2020年3月暂停，以便集中精力应对新冠肺炎疫情。
欧盟委员会的《通报》评估了新冠肺炎危机后形势变化对经济治理的影响，并为公众讨论提出了更多问题。
欢迎所有利益相关方参与讨论。讨论必须广泛且具有包容性，以便及时在2023年前就前进方向达成共识。
新冠肺炎疫情导致2020年经济出现前所未有的萎缩，欧盟实际GDP下降6.1%，降幅超过全球金融危机期间。欧盟各层级迅速、有力且协调良好地应对了危机。在欧盟SURE工具（图1）的支持下，欧盟成员国大力支持企业和劳动者，尤其是通过短时工作计划提供支持，并向企业提供了大量流动性支持。
欧洲央行以广泛的货币政策措施补充了财政应对措施。这一联合且协调一致的政策应对取得了成功：危机对劳动者和企业造成的经济影响远低于最初预期。
欧盟层面的果断行动还确保了新冠疫苗的研发、快速采购和协调分发。展望未来，新设立的欧盟复苏与韧性基金（RRF）将通过提供3380亿欧元的不可偿还支持和最高3860亿欧元的贷款（按现价计算），在截至2026年的整个期间推动投资充足的复苏和促进增长的改革。其影响将在2021年显现（图2）。
图12020年SURE受益成员国失业率上升幅度（百分点）
图2由RRF拨款提供资金的支出，2021年和2022年（占GDP的百分比）
复苏已站稳脚跟，但重大挑战依然存在
得益于有力的政策支持、加快疫苗接种，以及在可能情况下逐步放宽与疫情相关的限制措施，2021年春季欧盟经济增长强劲恢复。近期数据显示，未来几个季度经济活动将保持强劲，但不确定性仍然很高。
尽管短期前景有利，长期结构性挑战依然存在。其中一些早在疫情前就已出现：人口老龄化的影响、生产率增长乏力，以及气候变化加速。收入和财富不平等加剧、成员国境内及成员国之间的地区差异，以及教育和技能获取机会不平等，正在抑制经济增长，并给欧盟社会结构带来压力。疫情使其中许多挑战更为紧迫，也带来了其他问题：
公共财政遭受重大冲击，成员国之间的财政分化加剧。所有成员国的赤字和债务比率均大幅攀升（图3）。预计高债务比率将持续存在，在未来十年仍高于疫情前水平（图4）。
投资需求迫切。未来十年实现气候和数字化目标所需的额外投资每年达6500亿欧元（公共和私人投资合计）。
新冠肺炎危机加剧了若干既有脆弱性。经济衰退以及为应对新冠肺炎危机而采取的措施，导致与政府和私人部门高负债相关的内部失衡加剧。疫情前房价的动态上涨趋势仍在延续，一些国家的抵押贷款债务也继续大幅增长。依赖旅游收入的国家经常账户赤字扩大，而经常账户盈余的调整陷入停滞。展望未来，新冠肺炎危机加速推动的结构性转型可能带来新的风险。
增强社会经济韧性的挑战变得更加明显。韧性较弱的成员国、地区和部门发现，抵御危机并作出应对更加困难。欧盟各地韧性的差异会影响社会、经济和地区凝聚力，也会影响欧元区内部的趋同以及单一货币政策的有效性。
应对这些挑战带来了变革性机遇，但需要大量投资和改革。新多年期财政框架和“下一代欧盟”计划，尤其是RRF所提供的2万亿欧元资金实力，将支持经济复苏，同时增强我们的经济和社会韧性。增强韧性也需要良好政策：有效且设计完善的积极劳动力市场政策和社会保障体系；对教育和技能的投资；以及稳健的公共财政。
图3全球金融危机和新冠肺炎危机对欧盟公共财政的影响，2009年和2020年（同比变化，占GDP的百分点）。
图4欧盟公共债务，2006—2031年（占GDP的百分比）
经济治理审查必须汲取危机教训
欧盟治理框架应针对欧盟当前面临的挑战作出调整，具体如上所述。新冠肺炎危机凸显了经济治理框架面临的挑战，使我们在2020年2月《通报》中指出的问题更加值得关注。我们最新的《通报》¹无意为治理框架改革提供路线图，也不预判公众讨论的结果。
……关于欧盟财政规则……
关于欧盟财政规则，可以确定若干关键要素：
以可持续且有利于增长的方式降低高企且差异悬殊的公共债务比率，将是后危机时期的一项关键挑战。经济状况允许时，重新走上降低公共债务占GDP比率的道路，对于维持稳健的公共财政、避免成员国之间财政分化持续存在至关重要。同时，如果一开始就大幅降低债务比率，将付出高昂的社会和经济代价，而且会适得其反。
协调一致的酌情财政政策发挥稳定作用，这已被证明是应对新冠肺炎危机的关键。这场危机凸显了逆周期酌情财政政策和欧洲协调在应对重大经济冲击、遏制其社会影响方面能够发挥的积极作用。然而，要在经济困难时期提供财政刺激，就必须在经济景气时期积累财政缓冲。强化欧盟财政框架的逆周期性，有助于加强财政政策的中期维度，从而提升国家财政政策应对经济波动的能力。
有利于增长的公共财政构成应促进投资，并支持持续、可持续且包容的增长。需要思考经济治理框架在激励国家投资和改革方面应发挥何种作用。鉴于我们的经济面临长期挑战，应特别关注促进绿色转型、数字化和韧性的公共投资。
实现简化、加强国家自主权和改善执行这几项总体目标，仍然十分重要。这要求简化财政规则，并采用可观察的指标衡量合规情况。还应考虑，是否可以按照《条约》的规定，明确聚焦于“严重政策失误”，从而促进更有效的实施。更简单的框架有助于增强自主权、改善沟通，并降低执行和遵守规则的政治成本。
健全的国家财政框架有助于构建有效的经济治理框架。值得考虑加强这些框架的作用，并使其与成员国的最佳实践保持一致。这也可以与在执行欧盟财政规则时重新聚焦于严重政策失误相辅相成……
以及宏观经济失衡程序（MIP）
成员国重新走上趋同之路至关重要。防止并纠正宏观经济失衡，可以增强成员国应对冲击的能力，并支持经济趋同。运作良好的MIP有助于及时识别失衡的累积，以便尽早加以处理。MIP也能支持政策协调，正如成员国在新冠肺炎危机期间迅速采取协调一致的应对措施所体现的那样。随着时间推移，许多成员国已降低失衡程度，各成员国也在其复苏与韧性计划中采取了重大政策行动；但某些失衡持续存在，因此有必要进一步思考如何改进MIP的实施和设计。多种监督机制存在部分重叠，但彼此联系并未总是得到充分利用。MIP监督也可能未能充分考虑新兴经济挑战之间的相互作用，尤其是与气候变化和其他环境压力相关的挑战。
从复苏与韧性基金汲取经验
从RRF框架的运作中获得的启示，也可能对联盟更广泛的经济治理具有参考价值。该框架促成了欧盟委员会与成员国之间富有建设性且密集的政策对话，加深了双方对挑战的相互理解，同时建立了信任并增强了自主权。该框架以透明的评估和监测机制为支撑。在财政领域，实现审慎公共债务水平的目标仍然至关重要；各种目标之间的权衡需要在规划阶段加以处理，从而避免反复重新协商调整路径。
世界经济论坛如何应对全球新冠疫情？
重新启动审查
必须让所有利益相关方广泛且包容地参与，才能建立广泛共识。我们在2020年2月《通报》中列出的、指导公众讨论的九个问题，现已补充两个问题，并对一个问题略作改写，具体如下：
新增问题：RRF的设计、治理和运作在哪些方面可以为经济治理提供有益启示，例如增强自主权、相互信任和执行力度，以及促进经济和财政层面的互动？
新增问题：考虑到新冠肺炎危机重塑了我们的经济，经济治理框架是否还应将迄今为止所识别问题之外的其他挑战纳入考量？
改写后的问题：鉴于新冠肺炎危机影响广泛，且应对危机而推出了新的临时政策工具，该框架——包括《稳定与增长公约》、《宏观经济失衡程序》以及更广义上的“欧洲学期”——如何才能最好地确保欧盟和国家层面采取适当且协调一致的政策应对？
我们期待您为这场讨论贡献意见。在线调查已重新启动，欢迎公民、组织和公共机构在2021年12月31日前提交意见。
作者说明：作者感谢Sylwia Nowak、Alessandra Cepparulo、Christine Frayne、Stefan Kuhnert、Gilles Mourre、Karl Scerri和Henk Van Noten提供有益意见。我们还要感谢正在参与经济治理审查工作的经济和金融总司（DG ECFIN）同事。
参考文献
欧盟委员会（2020），《关于经济治理审查的通报》。
欧盟委员会（2020），《关于启动《稳定与增长公约》一般性免责条款的通报》。
欧盟委员会（2021），《新冠肺炎疫情暴发一周年：财政政策应对通报》。
欧盟委员会（2021），《2021年稳定与趋同计划：概述及对欧元区财政立场的评估》。
欧盟委员会（2021），《新冠疫情后的欧盟经济：对经济治理的影响通报》。
尾注
