尼泊尔于1996至2006年经历了武装冲突。约14,000人丧生，另有数千人受伤或流离失所。这场战争源于根深蒂固的不满。该国处于边缘地位的多数群体，包括贫困人口、原住民、“低种姓”人群、青年和妇女，对自己被排除在权力、财富和机会之外深感愤怒，而这个国家在很大程度上由年长的男性印度教精英主导。
尽管和平进程取得了一些进展， 研究 表明，许多尼泊尔人认为，只有社会中的“强势者”才真正有所改善。
尼泊尔也是灾害多发地区。洪水和山体滑坡每年都会发生，造成人员伤亡、财产损失和生计受损。该国还位于一条主要断层带上。尼泊尔曾预料到地震的发生。近年来两位作者都曾生活在加德满都，那里无论是尼泊尔人还是外国人，都时常为所谓的“大地震”而担忧，但备灾面临的挑战极为严峻。
战后过渡议会的精力主要被关于新宪法的辩论所占据，几乎没有政治意愿通过立法。一项备灾法案已酝酿八年之久。如今，为动用已承诺的40亿美元国际援助所需的国家重建管理机构仍待设立。
备灾与应对中的政治问题
在已有相关法规的地方，落实这些法规一直十分困难。贫困和快速城市化导致人们匆忙且低成本地建房，很少顾及建筑规范。
普遍存在的政治干预和腐败，以及尼泊尔长期存在的精英主义文化和战争遗留的影响，同样削弱了政府执行建筑规范的能力。恩庇式政治使尼泊尔在灾后应对阶段更加脆弱。政客若能左右高级官僚，资源便会被输送给其选区选民，以建立政治支持。
尼泊尔民间社会对地震的应对广受赞誉。全国和地方企业、志愿者团体以及海外侨民积极行动，建立了富有创意的合作关系，提供切实支持，尤其是覆盖偏远难达的社区，而国际体系和政府的应对则在逐步加强。
这种民间互助确实为许多人提供了至关重要的生活保障。但大量非正式援助也沿着身份认同的界线分配。族群和宗教团体大多优先帮助本族亲属，身居海外的尼泊尔人则将援助寄回家乡社区。那些社会关系最少的人，例如“低种姓”人群和贫困妇女，所获援助的比例相对更低。
情况会在好转之前先恶化吗？
眼下，政治正在阻碍尼泊尔的复原进程。地震重新推动了原本停滞不前的制宪工作。面对外界对地震应对的批评，政府希望展示领导力，最终促使新宪法于2015年9月20日正式生效。
这部宪法的联邦制条款虽是重要的政治进展，却引发了自认受到不公对待的族群大规模抗议。这间接导致了燃油危机，分散了对地震复原的关注，并使复原工作在实际操作中变得困难。
尽管遭遇这些挫折，复原工作仍需向前推进，国际社会可以做得更多以促成这一点。与其等待国家重建管理机构设立后再管理这笔巨额援助，捐助方不如分批向国家规划委员会拨付资金。这样既能推进工作，又不至于承担过大风险。
重建得更好，意味着建设和平
震后推动“重建得更好”的努力一旦启动，就需要被引导朝着增进问责、平等和社会凝聚力的方向发展，以此作为尼泊尔提升韧性的基础。在复原实施中，必须将应对政治化问题和推动公民参与决策列为优先事项，以实现更具回应性的治理。
如果执行得当，基础设施项目能够为被排斥的尼泊尔人提供新的参与机会。可以为贫困妇女和其他边缘群体提供平台，使其参与设计当地建筑，并在施工中承担能够带来新技能和社会地位的角色。捐助方和和平建设者需要影响主导重建工作的政府机构和企业，使其将对和平建设需求的敏感性纳入工作之中。
更广泛地说，从冲突风险的角度看，需要考虑向地震灾区与全国其他地区分配资源的问题。将资金投入传统上资源较为充足但受灾严重的中部丘陵地区，而以牺牲历史上处于边缘地位的地区（如远西部和特莱平原）为代价，可能会加剧人们对精英特权的不满。捐助方项目应确保保持适当的地域平衡。
总体而言，尼泊尔需要像重视地震隐患一样，同样重视那些长期存在、削弱其韧性的政治和社会缺陷。人道主义和和平建设界也需要在尼泊尔以及其他同时遭受冲突与灾害的地区携手合作，以整合各自的方法。 来自海地和缅甸等国的研究 表明，“重建得更好”远不止砖瓦水泥的问题。
人道主义机构尤其需要投资于冲突领域的专业能力，例如可在区域内部署的冲突顾问，并建立更好的机制，与当地和平建设者开展接触。这将有助于它们理解当地的冲突动态，以及其援助如何能够起到帮助而非阻碍作用。明年举行的世界人道主义峰会，是应对这一紧迫需求的良好时机。
报告《通过公私伙伴关系增强尼泊尔的韧性》 可在此处获取
作者：伊丽莎白·德鲁（Elizabeth Drew），国际警报组织（International Alert）国际机构团队负责人；巴纳比·威利茨-金（Barnaby Willitts-King），人道主义政策小组（Humanitarian Policy Group）研究员
图片：2015年7月24日，前毛派武装中的强硬派发起总罢工，抗议新宪法初稿在加德满都公布。一名女子穿过空旷的街道。路透社／Navesh Chitrakar
