印度尼西亚政府的粮食援助计划过去向各村发放大米，之后由当地领导人分给贫困居民，但居民只有在24%的情况下能足额领到应得配给。
不过，自从改用借记卡制度，允许人们在当地商店购买等值食物后，据一项新研究显示，如今数百万印度尼西亚人有81%的时候能领到原本应得的全部食物。
政府分阶段推行该计划，以便实时比较两种制度，并严格评估结果。
关于粮食援助对象的资格界线应如何设定，仍有待讨论，但该计划的成效毋庸置疑。
多年来，印度尼西亚政府的粮食援助计划一直向各村运送大米，按规定由当地领导人每月分发给贫困居民。但大约五年前，印度尼西亚开始改变做法：贫困人口收到的不是米袋，而是借记卡，可以在当地社区商店购买等值食物。
数字化带来了显著影响：据一项由麻省理工学院经济学家牵头参与的研究显示，计划覆盖的数百万印度尼西亚人突然开始有81%的时候领到原本应得的全部食物。相比之下，在旧制度下，人们只有24%的时候能领到全部应得食物，这很可能是因为部分大米在当地分给了许多并不具备计划正式资格的人。借记卡让贫困人口能够自行购买食物，而不必依赖政府把大米送到他们手中。
“该计划的实际做法是，从发放一袋袋食物改为发放一张写有你姓名的数字借记卡，这意味着人们能拿到自己有资格领取的全部份额，”麻省理工学院经济学家、新论文的共同作者本杰明·奥尔肯说。 “这就是这一转变带来的重大影响，并由此显著减少了贫困。”
事实上，在研究开始时最贫困的15%家庭中，改用借记卡使总体贫困率降低了20%。研究人员通过开展随机对照研究发现了这一点：政府分阶段实施新计划期间，他们比较了不同方法的结果。
“结果表明，影响非常大，”麻省理工学院经济学家、论文另一位共同作者阿比吉特·班纳吉说。“这正是开展随机对照试验的优势，而不是坐在那里猜测可能出现什么结果。”
世界经济论坛正在采取什么行动，帮助保障全球粮食安全？
这篇论文《电子粮食券：印度尼西亚大规模实验的证据》发表于本期《美国经济评论》。
作者包括：班纳吉，麻省理工学院福特基金会国际经济学教授、麻省理工学院阿卜杜勒·拉蒂夫·贾米尔贫困行动实验室（J-PAL）联合创始人；Rema Hanna（2005年获博士学位），哈佛肯尼迪学院教授、J-PAL东南亚科学主任；奥尔肯，麻省理工学院Jane Berkowitz Carlton和Dennis William Carlton微观经济学教授、J-PAL主任之一；Elan Satriawan，印度尼西亚日惹加查马达大学经济学家、印度尼西亚政府机构减贫国家加速团队（TNP2K）政策工作组负责人；以及Sudarno Sumarto，印度尼西亚雅加达SMERU研究所高级研究员、TNP2K政策顾问。
印度尼西亚于1998年创立了名为Rastra的粮食援助计划， 早于最近一次改革，计划面向约1500万户家庭。在改用借记卡之前，这些家庭按规定每月应领取一袋10公斤的大米，约相当于帮助他们脱离贫困线所需收入的6.5%。
不过，由于大米似乎经常流向相对富裕的家庭，印度尼西亚政府于2017年决定试行借记卡制度。在社区商店，人们可以用卡购买大米和鸡蛋，购买额度与一袋10公斤大米的价值相当。
推行新计划期间，印度尼西亚政府随机选取105个地区中的42个，于2018年实施该计划，比其他地区转换制度早一年。这形成了一项现实环境中的实验，因为可以在相似条件下比较新旧制度同时实施的结果。印度尼西亚官员也意识到，这为严格研究创造了机会，并就此联系了学者。
“他们认识到，像这样的分阶段推行，为将随机化纳入政策设计提供了机会，”奥尔肯说。所有共同作者都曾在印度尼西亚发展经济学领域开展广泛的实地研究；班纳吉、汉娜、奥尔肯和苏马托曾合作开展多项研究，包括2018年和2019年关于印度尼西亚政府粮食分配的论文；萨特里亚万则是扶贫计划专家，研究过营养不良的影响等相关议题。J-PAL支持对扶贫计划开展严格的实地实验和评估；学者们在印度尼西亚建立的长期合作关系，其一项益处正是让政府更加重视对自身工作开展前沿评估。
“这是一个相当令人瞩目的故事，展现了研究人员和政府如何合作，将严格评估纳入计划之中，”奥尔肯补充道。“它不仅体现了我们对这个项目的具体兴趣，也更广泛地反映了J-PAL与政策制定者合作的方式。”
为开展这项研究，学者们还与印度尼西亚官员合作，在政府进行的全国住户调查中增设了问题。研究人员据此得以分析计划变更的实际影响，包括家庭足额领到食物配给的比例显著上升，从24%增至81%。约97%的家庭还报告说，他们食用的大米增加了，而鸡蛋消费量略有上升。
该计划还避免了一项潜在问题：农村地区大米需求增加，可能因此导致价格上涨。学者们发现，价格仅略有上涨。该计划的行政成本也从原本就很低的4%降至不到2%。
不过，最值得注意的结果或许是借记卡发放过程十分顺利，计划执行没有出现问题。
“规则确实得到了遵守，”班纳吉说。他与麻省理工学院的埃丝特·迪弗洛共同获得了2019年诺贝尔经济学奖。
“这项技术确实让人更难动手脚，”奥尔肯谈到该计划时说。“如果让[偏袒性分配]变得稍微困难一些，就不值得去做。论文中最醒目的发现，是执行情况迅速转为完全合规，约80%的人领到了自己有权获得的全部份额。”
当然，粮食援助对象的资格界线应如何设定，可能仍会是一个问题。调整该计划后，一些略高于官方资格线的人此前或许领到了本不应分给他们的大米，如今所得食物可能比过去少。
“没有任何一种对象识别制度是完美的，”奥尔肯说。“总体而言，我们的研究表明，将福利集中给贫困人口确实能减少贫困，有助于实现政府目标，但这也意味着其他人会失去原有所得。因此，问题在于：能否进一步改进对象识别，尽量减少排除，并确保最需要帮助的人都能得到一些援助？这或许有待未来研究。”
不过，奥尔肯指出，目前借记卡方式的显著成效一直在影响人们对该计划、其目标及成效的讨论。“我认为，理解这些结果正在塑造政策辩论，”他说。
这项研究获得了澳大利亚政府、美国国际开发署（USAID）发展创新创投计划以及J-PAL治理倡议的支持。
