发达国家的城市与地区之间的不平等，在20世纪90年代从1980年的高位回落后，自本世纪初以来又急剧上升。许多中小型制造业城市和地区的就业与收入相对下降。其周边郊区或农村地区也陷入停滞。相比之下，许多大都市区（包括其郊区）在20世纪60年代至80年代普遍经历衰退，如今却在收入增长和创造就业方面成为最具活力的地区。
尤其是在欧洲，整体情况错综复杂。一方面，日益为人熟知的两极分化仍在持续：充满活力的大型城市集聚区与衰败的工业化地区和偏远地区并存。许多工业地区和／或边缘地区的就业和竞争力长期持续下滑，而一些大都市区的核心地带，高薪工作所占比重则有所增加。另一方面，一些首都都市区受到危机重创，而部分农村和中间地区表现出更强的韧性（Dijkstra 等，2015）。结果是形成了一幅精细、多尺度的地域拼图，其中实际收入和劳动力参与率走势各异：国家与地区之间、地区内部核心地带与边缘地带之间，以及繁荣的大都市区与较不繁荣的大都市区之间，皆是如此。
区域间不平等加剧，是两股力量共同作用的结果。第一股力量与经济结构发展的长周期有关。始于20世纪70年代的重大技术创新浪潮，推动高科技和知识密集型行业向大都市区集中，促使高技能、非例行性和创造性工作向经济核心区流动。此前占主导地位的制造业日益自动化，彻底改变了贸易成本，并使欧洲多数前工业中心的例行性中低技能岗位被取代。制造业活动的地域分布变得更加分散，并且越来越多地外包至第三国，导致欧洲大部分地区较为例行的工业岗位消亡。第二股力量来自区域演化特征的长周期，包括因地而异的人才与技能、企业与产业、正式与非正式制度、创新能力，以及这些因素对变化的反应（Storper，2018）。
不平等加剧使欧洲陷入了地域困境。一方面，欧洲必须继续维持最具活力地区的繁荣，以巩固其在世界经济中的地位。另一方面，持续存在的地域不平等在经济上缺乏效率，而且正如《经济学人》所言，已经在政治上［和社会层面］变得危险，无法再被忽视。在最近的一篇论文中，我们探讨了如何应对这一困境（Iammarino 等，2018）。
证据：欧洲各地区的经济“俱乐部”
整体经济力量与地区特征相互作用，形成由国家、地区和城市地区构成的地理格局；它们在更广泛经济的角色与功能阶梯上处于不同结构位置（Scott 和 Storper，2003），并形成不同的发展“俱乐部”。俱乐部理论探讨发展模式的不均衡，以及如何维持领先地区的繁荣、同时提升其他地区繁荣程度这一核心问题。它有助于深入洞察发展问题，并为政策提供独特视角。
欧洲各地区可根据发展水平划分为不同的经济俱乐部：人均个人收入（PCPI）极高的地区（极高组）；PCPI较高的地区（高收入组）；PCPI中等的地区（中等收入组）；以及PCPI较低的地区（低收入组）（图1）。
极高收入（VH）俱乐部以大型大都市区和首都城市地区为主，还包括若干其他地区；这些地区通常高度城市化，形成城市网络（例如荷兰的兰斯塔德），专注于高品质商品和服务。许多此类地区吸引着人口流入，生产率增长较快。俱乐部中的地区往往是“超额表现者”：从长期来看，它们的表现超过本国平均水平，为欧洲创造的财富超过其应占份额（图2）。
高收入（H）俱乐部与VH组有许多共同特征，但并非完全相同。这些地区的大都市属性较弱，较少以城市为中心，人口变化也不那么活跃。它们的就业率较高，许多地区的生产率增长令人满意。
中等收入（M）俱乐部覆盖范围广，包括西北欧大部分未纳入VH组和H组的地区。这一类别大致可分为两个子群体。规模最大的子群体涵盖失去制造业岗位的地区，这反映在就业率停滞或下降上。部分地区人口增长缓慢，甚至为负，因此失业率各不相同。这些地区的教育水平——即中等教育和高等教育的完成情况——低于H组和VH组。总体而言，这些地区经济脆弱，表现为制造业衰退、教育和技能水平不尽如人意、劳动力参与不足等问题并存。第二个子群体的突出特点是人口正在增长。人口迁入带来收入（通过以人为基础的财政转移支付，以养老金和医疗福利的形式），而相关支出会产生本地乘数效应，主要体现在服务需求上。然而，劳动力参与率仍然较低。更重要的是，由此带动的就业大多集中于不可贸易的本地服务业，这些岗位在技能培养、创新潜力和出口能力方面都有限。
低收入（L）俱乐部包括东欧和南欧的大片地区。这些地区的一些共同特征包括就业率低、政府治理质量欠佳、研发投资少，以及交通可达性相对不足。近年来，它们的经济发展轨迹也出现分化。因此，欧盟委员会在其《落后地区》报告（2017年）中将“低收入”地区与“低增长”地区区分开来。
理论：效率与公平之争
总体而言，每个俱乐部都有其独特的属性，以及近期发展面临的限制和机遇。这意味着，要解决普遍存在的地域差距——这些差距正削弱整体经济增长，并助长欧洲民粹主义的兴起——一刀切政策不太可能奏效（Rodríguez-Pose，2018）。那么，现有理论能为如何更有效地解决现存地域不平等提供什么启示？
主流经济理论——特别是内生增长理论、新经济地理学和演化经济地理学——都指出，集聚程度和密度提高会产生积极的外部性，这正是大城市和地区充满活力的原因（Fujita 等，1999；Duranton 和 Puga，2001；Glaeser，2011）。因此，近年来占主导地位的政策思路是：效率至关重要，而公平可以由效率提升带来。正如Glaeser所言（2011：1）：“城市密度是摆脱贫困、走向繁荣最清晰的路径。”因此，空间发展不均被视为提高整体经济生产率所必须付出的代价；总的目标是先把经济这块蛋糕做大，再进行分配。随后，通过知识溢出和劳动力流动，将资源分配给处境较不利的城市和地区。
然而，知识溢出远非推动衰退和落后地区发展的灵丹妙药，因为将知识创造活动吸向集聚区的回流效应，通常强于促进知识扩散的效应。此外，知识传播还受到显著的距离衰减效应影响（Moreno 等，2005）。
劳动力流动也未能减少地域不平等。移民——尤其是国内迁移——越来越呈现出“有限、并非人人适用、也非毫无代价”的模式。过去三十年来，欧洲国内迁移趋势一直相对低迷。此外，劳动者迁移高度取决于技能和职业特征。随着生产性资本和经济职能不断在国界之内及跨越国界重组，从事非例行性职业的高技能劳动者拥有更多国内和国际机会。低技能劳动者往往从事例行性工作，且常居于欠发达地区，他们没有这样的优势，通常只能留在原地。
政策：超越地域与人群之分
因此，正如《经济学人》在2016年12月27日的一篇文章中所指出的，“正统经济学对于地区不平等问题几乎无计可施”。追求效率并不能保证公平，而只关注公平则可能损害效率。因此，有必要同时追求效率与公平；单靠空间盲视政策或单靠以地域为基础的政策，都无法做到这一点。
同时兼顾效率与公平的政策方案最有条件直面地域困境的成因，并充分释放每个地区的潜力。因此，需要制定因地制宜的政策，促进各地区经济发展，为当地居民创造更多机遇。
因地制宜的政策，是一种创新的发展政策方法。它以发展理论的关键概念和扎实的实证分析为基础，同时关注不同发展俱乐部的特征、特点和具体条件。这些发展俱乐部需要采取不同且灵活的政策方法，既要支持欧洲最具活力地区的经济发展，也要从三个方面遏制地域受限型发展可能造成的负面循环：a）推动更多地区转向经济结构中更多的非例行性（创新性）职能；b）扩大创造力和满足感的来源，因为从人的角度看，这些本身就有价值；c）促进对基本能力的更多投资，以保障有尊严且经济上可持续的生活。
因地制宜发展的最终目标，是在一大批异质性地区中最大限度地发挥经济发展潜力、提升福祉；欧洲以及世界大部分地区都存在这样的地区。这意味着要解决城市和地区的人力与资源利用不足问题，从而让发展惠及更广泛的地区，并充分释放各地的发展潜力。与传统的全面集聚和全面流动模式不同，这一理论框架旨在释放欧洲所有地区的潜在产出，扩大整个欧洲经济的总体潜力，同时考虑人口流动和就业扩展面临的障碍，以及已经出现的空间陷阱。
尤其是，应对似乎日益加剧的中等收入陷阱，或许是当今政策面临的最严峻挑战。要保持欧洲整体经济活力，关键在于认清中等收入城市和地区的实际需求与潜在机遇：它们处于最成功地区（这些地区确实是整个欧洲经济的财富来源）与数量庞大、构成多样且联系薄弱、心怀失望的边缘地区之间。通过因地制宜的政策重新界定应对普遍发展不均问题的方式，将使欧洲得以着手解决部分经济、社会和政治挑战。这些挑战逐渐削弱了欧洲在全球范围内发挥领导作用的能力，近年来也日益明显地成为社会分化和政治幻灭的根源。
