制度是经济增长的重要要素。本文利用欧洲各地区1999年至2013年的数据表明，政府质量对区域增长至关重要，而政府质量的相对改善是发展的强大驱动力。针对落后地区的“一刀切”政策并非解决之道。改善政府质量对低增长地区至关重要，而在低收入地区，基本禀赋短缺仍是发展的主要障碍。
经济增长通常被认为是三大因素共同作用的结果：物质资本、人力资本或劳动力，以及创新。在过去30年的大部分时间里，欧盟的区域发展和凝聚政策都遵循这一思路。凝聚投资的大部分被用于改善欧盟最不发达地区的基础设施禀赋和可达性，同时提高人力资源的可获得性和质量，并增强欧洲落后地区个人和企业的创新能力。
总体而言，这类干预措施已取得成效：在过去三十年里，尽管经历了危机，欧洲落后地区的表现已超过核心地区（Becker et al. 2010，Pellegrini et al. 2013）。然而，该政策在实现更大经济趋同方面的成功，并不能掩盖一个事实：我们正目睹三大主要增长轴上干预措施的回报日益下降。
这些回报递减表明，经济分析和政策中一直缺失一个关键的增长驱动因素。制度的总体作用，尤其是政府质量的作用（Charron et al. 2013），在政策和研究中均被忽视；但近来，大量研究开始探讨政府质量如何影响欧盟的区域经济发展（例如 Nistotskaya et al. 2015，Rodríguez-Pose and Garcilazo 2015）。这些研究普遍得出结论：政府质量对经济表现至关重要，而欧洲落后地区的政府效能低下是发展的重大障碍。
尽管这些研究在理解政府质量如何影响落后地区的区域增长方面取得了长足进展，但它们在一个根本方面存在局限：它们认为制度和政府质量或多或少会随时间保持稳定。制度被视为经济发展的永久性障碍或助推因素。因此，制度不佳几乎等于许多地区未来增长的死刑判决。然而，尽管制度状况确实会随时间持续存在，它们也会发生变化，有时变化还很迅速。例如，爱沙尼亚在三十年间已成为全球电子政务应用的领先国家之一，极大地提高了其政府的整体效能、问责制和透明度。拉脱维亚尽管与爱沙尼亚有许多相似的历史特征，起点也相当，却未能实现类似程度的制度转型。尽管如此，这种制度变革的潜力一直被忽视，限制了人们对政府质量变化如何影响经济发展的理解。
我们的新研究（Rodríguez-Pose and Ketterer 2019）旨在克服这种对制度的静态认识，评估政府质量的水平及其变化程度是否都会影响整个欧洲，尤其是欧盟落后地区的区域经济表现。我们的分析区分了发展政策干预中基础设施、人力资本和创新等传统投资所发挥的作用，以及腐败、法治、政府效能和政府问责制等政府质量不同方面的作用。在本研究中，我们特别关注所有这些因素的变化，以及政府质量对欧洲落后地区发展的重要性。
我们也不将本文所考察的欧盟落后地区视为一个同质整体。依据欧盟委员会（2014），落后地区按照其初始发展水平以及1990年代末至2010年代中期的经济表现，被划分为低收入地区和低增长地区（图1）。
图1 欧洲的低收入地区和低增长地区
区域政府质量的变化如何影响经济表现？
我们的研究得出了五项基本结论。
1. 制度对区域发展至关重要
良好的政府质量对欧洲的区域发展至关重要。在过去二十年里，政府质量一直是经济增长和韧性最稳定的预测因素之一。这与教育和创新如何影响区域增长的结果较为复杂形成对比，也与整个欧洲的可达性水平及其改善同经济表现之间缺乏联系形成对比。因此，为了使欧洲区域层面的经济发展得以确立，改善政府质量的措施日益成为任何发展战略不可或缺的组成部分。
2. 政府质量的改善是发展的强大驱动力
具体而言，政府质量的相对改善对经济增长至关重要。尽管政府质量低下不一定是发展的障碍（事实上，许多政府质量较弱的地区已向欧盟平均水平趋近），但那些成功降低腐败水平、并在政府效能、透明度和问责制方面取得进展的地区，其经济发展轨迹也更为良好。
因此，无论是通过应对普遍存在的腐败，还是通过引入旨在提高政府决策效率和透明度的措施来改善政府效率，对欧洲区域发展而言，其重要性都不亚于开展更为传统的“硬性”区域发展投资。
3. 针对落后地区的“一刀切”政策并非解决之道
我们还明确指出，在某些落后地区行之有效的做法，在其他地区未必奏效。机械复制同一套政策模式于欧洲欠发达地区，过去并未取得预期成效，未来也不太可能奏效。因此，不同地点和不同发展阶段需要不同的发展战略。实证分析表明，在较低发展水平下，例如中欧和东欧低收入地区所处的发展水平，近年来经济增长背后的因素不同于较高发展水平地区的因素，而且更为显著的是，也不同于南欧其他落后地区的因素。在较低发展水平下，区域经济增长主要受人力资本和创新的良好禀赋驱动，以及通过交通基础设施投资带来的可达性改善所推动。这意味着，传统增长理论所强调的因素在推动这些地区的经济表现方面仍发挥着根本性作用。
然而，随着初始发展水平的提高，且地区陷入中等收入陷阱（Iammarino et al. 2019），传统增长因素的影响会逐渐减弱。因此，在南欧的低增长地区，政府质量在决定哪些地区能够并将保持活力、哪些则不能，方面变得更为重要。
4. 政府质量的变化对低增长地区至关重要
欧洲落后地区政府能力较弱，未必会对未来发展构成严重障碍。相反，政府质量缺乏改善则确实会构成障碍。那些未能改善政府质量或未能降低腐败程度的低增长地区，无法充分利用凝聚政策的干预，因而增长较慢，也更容易受到危机负面后果的冲击。未能解决这些制度性失灵问题，会使地区“陷入低增长和低质量政府的均衡状态，而地方政府在一定程度上仍因欧盟的持续支持而免受低质量政府所带来的财政后果”（Charron et al. 2014：81）。因此，如果低增长地区要实现可持续的发展水平并进一步向欧盟其他地区趋近，就需要持续努力，应对政府效能、腐败以及发言权和问责制不足等方面的障碍。
5. 解决低收入地区基本禀赋短缺问题
在中欧和东欧的低收入地区，良好的人力资本和创新禀赋以及旨在改善可达性的投资等较为传统的因素，正在证明其作为增长催化剂的价值。在欧洲这些地区，基础设施方面的战略性投资，尤其是交通基础设施投资，在一段时间内仍可能继续推动经济发展。由于基础设施方面仍存在相当大的缺口，改善低收入地区的可达性成为经济发展的前提条件。然而，随着可达性制约因素变得不那么重要，可达性改善带来的回报可能会递减。因此，任何基础设施投资都需要有时间限制，符合明确的需求和发展潜力标准，并与旨在加强人力资本以及解决制度瓶颈的类似努力相配合。
迈向下一阶段
对于欧洲大多数落后地区而言，若不制定针对各地区具体条件、经过精心量身定制的战略，迈向下一经济发展阶段将并不容易。如果发展战略既要能够成功应对短期问题，又要使欧洲落后地区在中长期内步入可持续发展轨道，那么欧洲每个地区和国家的决策者，以及布鲁塞尔，都必须通力合作，审慎制定发展战略，在改善基础设施、人力资源和创新等传统投资与更加注重制度问题（例如地方政府质量，作为克服落后地区所面临发展障碍的途径）之间取得平衡。
本研究得出的政策启示表明，在任何发展政策干预中，都需要审慎地制定综合、均衡的发展战略。发展战略需要涵盖适当的行动组合，既包括弥补区域基础设施缺口，也包括积极改善人力资源和就业结构，以及提升制度环境。这些干预措施的组合将因地而异，取决于初始条件和发展水平。
每项行动的时机同样至关重要。若在这些发展轴中的某一个上投入过早、持续过久或投入过多，则很可能导致战略回报稀少的风险大幅上升。在这种情况下，制度条件很可能成为发展中更为重要且更为显著的障碍。
综合且时机恰当、因地制宜的发展战略不仅有助于解决欧洲落后地区的一些基本问题，还能提升其能力，进而提升整个欧洲的能力，以采用新技术、留住和吸引人才、产生并引导新投资，最后但同样重要的是，充分挖掘整个欧洲的经济潜力。这样的方法也必将为欧洲落后地区实现更可持续的增长奠定基础。
