由美国主导的全球经济秩序时代正在终结。但碎片化的治理体系并非最佳替代方案。
本月早些时候，美国谴责英国参与由中国主导的亚洲基础设施投资银行（AIIB），这使一系列困扰政策制定者和经济学家多年的问题成为焦点：谁负责全球经济治理？谁制定并管理规则？规则是否应通过多边方式制定？
停滞的演变
鉴于中国向过往记录不明朗的国家提供贷款引发争议——这些问题不仅涉及良好治理和政治稳定，也涉及信用评级——人们对新银行发展方向以及所有股东将发挥何种作用的担忧完全有道理。但美国 对于 这一新机构以及中国可能在其中发挥的作用所持的立场，也极其虚伪。国会对国际货币基金组织（IMF）改革的批准仍悬而未决，美国是否处于最有资格告诫他人的位置，警示他们不要照搬中国模式来塑造这家新银行？
过去二十年间，以中国为代表的大型发展中国家发生了深刻变化，全球经济治理也随之变化。但治理体系的演变速度似乎远远慢于世界经济。所谓布雷顿森林机构——IMF、世界银行，以及在某种程度上的世界贸易组织（及其前身《关税与贸易总协定》）——自第二次世界大战结束以来一直存在，反映的是由美国主导的世界经济秩序。尽管IMF和世界银行各有188个成员国，两者仍由美国和西欧国家——英国、德国和法国——持续管理。美国是IMF最大股东，出资约650亿美元；基金组织的加权投票制度赋予华盛顿否决其他国家讨论事项的权力。
多年来，世界各地许多人一直呼吁改革IMF治理，让其他国家在决策中拥有更大的发言权。迄今为止，这些努力大多受阻。因此，IMF和世界银行仍被视为美国经济和地缘政治影响力的延伸。尽管自20世纪80年代和90年代的过度行为以来，所谓“华盛顿共识”——作为IMF附条件贷款组成部分的政策措施——已经有所软化。事实上，IMF和世界银行如今也比过去多元化得多——例如， 如今IMF近一半的员工 来自发展中国家——但这也几乎没有改变人们对这两个组织都听命于华盛顿的看法。
全球治理碎片化
亚洲基础设施投资银行的成立，是为了应对亚洲巨大的基础设施融资缺口；据 估计 ，2010年至2020年间这一缺口约为8万亿美元。然而，除了这一纯经济层面的理由外，很难不看出中国设立这家新银行背后推动其在该地区扩大影响力的意愿。在当前安排下，以世界银行为蓝本的亚洲开发银行（ADB）主要负责亚洲基础设施融资和其他发展项目。但中国对亚洲开发银行影响有限，该行受亚洲既有强国美国和日本主导。
即便亚洲基础设施投资银行的成立符合中国作为新兴地区强国的利益，这一举措也无助于回应改善多边主义、加强全球经济治理的需要。事实上，它可能适得其反。如今的风险在于，亚洲将形成两个经济影响力阵营：一个由中国主导，另一个由美国和日本主导。基础设施投资需求足够大，能够容纳两家银行——甚至可能有需求支撑第三家开发银行——但这并非关键所在。关键在于良好治理和多边主义——例如，在治理碎片化的世界里，国会最终批准IMF改革的动力何在？
除了机构和治理碎片化之外，亚洲基础设施投资银行还可能导致投资标准分化——贸易领域的风险已相当显著：中国并未参与《跨太平洋伙伴关系协定》，并以加快推进本地区自身贸易安排作为回应。世界其他地区——不仅是美国——能否承受任由中国自行制定贸易和投资标准？这里令人担忧的并非这些标准的质量——也并非假定中国制定的标准必然不合格。真正的问题在于维持一个协调一致的多边规则与标准框架，以帮助整合而非分裂世界经济。
发挥二十国集团的作用
美国与其向英国发泄不满，不如以身作则，采取双管齐下的策略，这对美国最为有利。第一，国会可以继续推进并立即批准IMF改革，不再拖延。第二，政府可以在二十国集团提供的框架内，与中国就新设立的区域性银行展开接触——排在后面的下一家是新开发银行，也就是更为人熟知的金砖国家银行。
自全球金融危机余波出现以来，二十国集团一直是全球经济和金融事务的主要论坛；2008年11月之后，它接替了八国集团。即便二十国集团仍是没有秘书处的非正式论坛，它对世界经济变化态势的适应也胜过IMF和世界银行。尤其是，在吸纳新兴经济体并与之接触方面，二十国集团比现有机构做得更好——所有主要新兴市场经济体都是二十国集团成员。
全球金融危机爆发成为全球经济治理的催化剂和转折点。二十国集团已成为管理世界经济的关键机制，尤其有助于应对经济动荡和金融不稳定。因此，这一论坛应当为讨论设立新的多边机构（如亚洲基础设施投资银行及其他区域组织）提供背景，并为新的全球治理定下基调、制定规则。
本文与 查塔姆研究所合作发布。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Paola Subacchi是查塔姆研究所国际经济部主任。
图片：一名男子走过新加坡中央商务区的建筑。路透社/Nicky Loh
