1996年，美国联邦能源监管委员会（FERC）发布了具有里程碑意义的第888号和第889号令，建立了竞争性批发电力市场的框架。[1] 与此同时，独立机构也逐渐发展起来——即所谓的“独立系统运营商”（ISO）或“区域输电组织”（RTO）。这些机构将在单一的“开放接入输电费率”下运营公用事业公司拥有的输电网络。按照FERC的标准，RTO还将参与拥塞管理、发电调度与排程、容量及辅助服务市场管理、输电扩建规划以及区域间协调。[2]
设立RTO的目的是提高电力市场效率。人们原本预计，竞争将取代传统的垂直一体化市场结构，为生产者和消费者带来净经济收益。遗憾的是，这些收益从未实现。FERC曾希望竞争性批发电力市场覆盖美国本土全境，但如今的RTO仅管理着全国约60%的电力供应。[3] 如今，美国有七个中等规模的RTO，以及数百个规模较小的垂直一体化市场。当今电网“巴尔干化”的结果是，竞争带来的整体经济收益很小，而监管成本却很高。一位能源法学者指出，为确保当今碎片化市场正常运行所需的多层监管，“其监管负担可以说超过了传统成本服务监管的整体负担”。[4] 要解决这一问题，应大幅扩大电力市场。
在传统的垂直一体化市场结构下，监管重点在于确定公用事业公司的成本，并据此制定费率。相反，在竞争环境下，监管重点在于确保没有任何一家公司占据过大的市场份额。[5] 任何公司要参与当今的批发市场，FERC都必须认定该公司既不具有 横向 市场支配力（即不拥有过大份额的发电设施），也不具有纵向 市场支配力（即不拥有上游行业的资产，例如天然气配送资产，从而能够操纵市场）。[6]
以所谓的“市场份额”筛查为例，看看FERC如何测试横向市场支配力。[7] 这项测试用于确定公司拥有或控制的发电量份额。概念上虽简单，实际操作却很复杂，因为FERC必须考虑多个因素，例如公司的长期能源采购与销售、公司保留的备用容量，以及能源进出口。计算能源进口量尤其艰巨，而当今高度碎片化的市场又加剧了这一难度。FERC必须开展复杂分析，以确定有多少进口容量可用，以及外部市场中有多少可用容量能够在本市场内形成竞争压力。[8] 由于任何特定竞争市场都可能面对许多“外部市场”，确定能源进口量的复杂性和成本都很高。市场碎片化也使许多其他监管环节变得同样复杂。因此，整体监管负担很重。美国的批发电力市场之一PJM每年在运营和管理成本上支出近3亿美元。[9] 如果大幅扩大竞争性批发市场，这种负担就有望降低。
具体而言，FERC、国会、各州政府、加拿大各省政府以及电力公司应共同推动建立三个大型市场，覆盖美国本土和加拿大部分地区，并与现有的三大同步电网相对应（东部互联电网、西部互联电网和得克萨斯互联电网）。这种扩张有充分的先例。欧盟一直在推动建立泛欧洲电力市场，其覆盖的陆地面积与东部和西部互联电网相当（并远大于得克萨斯互联电网）。此外，据估计，到2030年，欧盟统一市场每年可为成员国节省400亿欧元（450亿美元）。[10]
大型竞争性市场当然不能完全消除监管的必要性。事实上，RTO具有许多公用事业公司的特征，因此需要有效监管，以确保市场运营方不剥削市场参与者。[11] 还需要继续监管批发市场参与者，以确保没有参与者拥有不当的市场支配力。大型市场也无法解决输电容量扩建或低碳电力来源并网所面临的挑战。应对这些挑战，其他形式的监管必不可少。我的观点只是：当今碎片化的市场给电力消费者和生产者造成了显著且不必要的成本。如果政府和行业利益相关方能够扩大当今碎片化的市场，使其覆盖更广阔的区域，并最终覆盖美国本土全境和加拿大南部，这些成本就会消除，电力生产者和消费者——也就是整个社会——都会受益。
[1] 参见FERC第888号令，《通过开放接入、非歧视性输电服务促进公用事业批发竞争；公用事业和输电公用事业的搁浅成本回收》，《联邦公报》第75卷，第61,080页（1996年4月24日）；FERC第889号令，《开放接入同期信息系统（原称实时信息网络）及行为标准》，《联邦公报》第75卷，第61,078页（1996年4月24日）。
[2] 参见FERC第2000号令，《区域输电组织》，《联邦公报》第65卷，第810、876–77页（2000年3月8日）；另见Michael H. Dworkin和Rachel Aslin Goldwasser，《确保在区域输电组织的治理与问责中考虑公共利益》，《能源法杂志》第28卷，第543、554–57页（2007年）。
[3] 参见美国能源信息署，《今日能源》（2011年4月4日），http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id=790。
[4] 参见William Boyd，《公用事业与低碳未来》，《加州大学洛杉矶分校法律评论》第61卷，第1614、1670页（2014年）；另见Lester Lave等，《放松管制/重组（一）：重新管制无法解决问题》，《电力杂志》第20卷，第16、16页（2007年）。
[5] 参见Lincoln L. Davies等，《能源法与政策》（美国案例法丛书），第399页（第1版，2014年）。
[6] 同上，第412页。
[7] 同上，第423页。
[8] 同上，第425页。
[9] 参见宾夕法尼亚州—新泽西州—马里兰州互联电网，PJM《2012年财务报告》第21页（2013年）。
[10] 参见Christian Oliver，《欧盟新任能源主管转而着力建设统一电力市场》（2014年11月13日）， http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d1444394-6a71-11e4-8fca-00144feabdc0.html#axzz3SW85Z600（付费墙）。
[11] 参见William Boyd，《公用事业与低碳未来》，《加州大学洛杉矶分校法律 评论》第61卷，第1614、1673页（2014年）。
本文由 The Energy Collective合作发表。本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Max Luke目前是麻省理工学院研究助理。
图片：2014年4月29日，阿肯色州，一名技术人员在电线上作业。路透社/Carlo Allegri。
