能源补贴带来的不利经济和环境后果已广为人知（Clements 等，2013a、2014；国际能源署，2014；经合组织，2009；世界银行，2010）。例如，正如 Clements 等人（2013b）近期报告所述，国际货币基金组织的估算发现，2011 年，税后能源补贴——即能源税不足以抵消能源消费相关负外部性时产生的补贴——高达 2.0 万亿美元，相当于全球 GDP 的 2.9% 以上。这些补贴挤占优先级更高的公共支出（例如教育、卫生和公共基础设施），主要使高收入群体受益，并造成重大的地方和全球环境损害。
能源补贴是发达国家和发展中国家共同面临的问题，但发展中国家的根本原因有所不同。在许多发展中国家，政府直接管控国内消费价格，只在临时情况下进行调整，通常是为了应对日益加重的财政压力。此类价格管制虽然降低了国内能源价格的波动性，但这种波动只是转移到了预算上，扰乱预算规划和执行，并挤占更具生产力的公共支出。
国际油价上涨与能源补贴
国际油价上涨时，能源补贴往往迅速膨胀，成为财政上的一大难题。国际价格上涨时，人们容易将其视为暂时现象，因此不把涨幅传导给国内消费者。但如果国际价格持续高企，为消除补贴所需的国内价格上调很快就会面临更大的政治阻力，导致政策停滞和补贴不断增加。面对财政现实最终不得不大幅上调国内价格，而这只会进一步使国内能源价格的制定政治化。因此，补贴的财政成本只是一个更深层政策问题的症状，即政府直接介入能源定价。近期国际能源价格下跌虽使症状有所缓解（即能源补贴减少），但根本政策问题仍然同样严峻。
当然，我们以前也经历过这种情况，而且并非很久以前。2000 年代中期之后，国际油价开始稳步上涨，并在 2007 年及 2008 年上半年进一步大幅攀升（图 1）。在所有发展中地区，许多国家都未能将这些涨幅传导给国内消费者。例如，在这一时期，超过半数的发展中国家向国内消费者传导的国际柴油价格涨幅不到三分之二。这导致许多国家的柴油补贴大幅增加。由此产生的财政成本十分可观：在超过半数的发展中国家，柴油、汽油和煤油的合计成本按年化计算超过 GDP 的 3%（图 2）。如果将液化石油气（LPG）和电力等其他能源产品的补贴也纳入计算，总财政成本还会更高。
图 1. 国际油价与国内价格传导，2000-2014 年（以 2000 年 1 月=100 为指数基准）
来源：国际货币基金组织《世界经济展望》；美国能源信息署。
注：价格传导率定义为国内价格涨幅除以以美元计价的国际价格涨幅。
图 2. 燃油税变动的财政影响，2004-2012 年
来源：国际货币基金组织工作人员估算；国际能源署；美国能源信息署；德国国际合作机构（GIZ）。
注：财政成本指根据期末价格变化和年化成本计算的汽油、柴油和煤油燃油补贴增加额或税收收入减少额。括号中的数字表示各组国家的样本数量。
国际油价下跌
2008 年下半年国际油价崩跌，犹如天降甘霖。由于油价下跌没有传导至国内价格，燃油税水平得以提高，补贴则有所减少。然而，这种缓解为时短暂：国际油价从 2009 年初起大幅反弹；到 2011 年 4 月，国际价格几乎回到 2008 年年中所见的峰值水平。随后几年，税收再次下降，补贴增加，管制价格相关的财政成本不断攀升，抵消了 2008 年下半年大部分财政收益。
近期国际价格下跌，为各国提供了又一次机会，使其能够永久性地解决能源补贴负担。然而，正如国际货币基金组织近期出版的一本书所强调的（Clements 等，2013a），要将这一暂时喘息转化为永久解决方案，政策制定者需要提前规划并具备远见。谨慎乐观或许也有理由。印度政府已于 2010 年放开汽油价格，近期又宣布将放开柴油价格管制。此前，印度曾长期小幅上调国内柴油价格，自 2013 年 1 月起每月上调半卢比。但这种放开管制能否持久，并经受住未来国际价格大幅上涨的考验，只有时间才能证明。不过，埃及、印度尼西亚和伊朗等国近期已大幅提高能源价格，以显著减少补贴，但它们尚未解决政府直接定价这一核心问题。
即使取消了现有补贴，许多国家仍不愿大幅迈向完全放开价格管制。对这些国家而言，一个颇具吸引力的过渡方案，或许是采用自动定价机制，并将一定程度的国内价格平滑措施正式纳入其中。已有若干国家（包括智利、秘鲁和毛里求斯，以及撒哈拉以南非洲的一些国家）采用了此类机制。这种做法实质上是在国内消费者与预算之间分担国际价格波动。机制允许价格上涨和下跌，但为变动幅度设定上限；因此，它既能确保国际价格变动在中期内充分传导至国内消费者，又能保护国内消费者免受突然大幅涨价之苦，并避免补贴账单不断膨胀。此外，这种做法表明政府愿意避免补贴及其通常伴随的市场扰乱，以及供应商与政府之间的紧张关系；它能够重振私营部门的信心并促进投资，为通过完全放开价格管制实现更永久的解决方案铺平道路。
图 3 展示了简单的价格上限平滑机制在过去十年中的运行方式。如果将每月价格涨幅限制在现行价格的 3-5%，那么 2004 年至 2007 年期间，国内价格最初会随国际价格上涨，但可避免国际价格所见的波动。此后，国内价格涨幅会落后于国际价格的急剧上涨，直至 2008 年年中国际价格见顶。国际柴油价格峰值超过每升 1.00 美元，而采用平滑机制时，国内价格最高将处于每升 0.8-0.9 美元区间。然而，在国际价格下跌期间继续实施平滑，意味着 2008 年下半年国内价格下调会比国际价格下跌更缓慢、幅度更小。此后，国内价格涨幅大致会仿效国际价格变化，但同样可避免 2010 年下半年国际价格的急剧上涨。
图 3. 价格平滑区间下的国内柴油价格，2004-2014 年
来源：Coady 等，2012；国际货币基金组织《世界经济展望》；美国能源信息署。
所以，现在正是把握机会的时候！这种进行亟需改革的机会并不常有。事实上，如果未来几个月国际价格继续下行，那么迅速采用此类机制甚至可能使许多国家的国内价格最初有所下降，这只会有助于增强公众对该机制的支持。加强社会对话和透明度，包括在线上及国家新闻媒体上公布机制详情，也能巩固这种支持；加强安全网以保护最贫困群体，同样如此。
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参考文献
Clements、B. 等（2013a）， 《能源补贴改革：经验教训与启示》（华盛顿特区：国际货币基金组织）。
Clements、B.、Fabrizio、S. 和 I. Parry（2013b），《前所未有的改革良机：在全球范围内改革能源补贴》，VoxEU.org，4 月 27 日
Clements、B. 等（2014），《能源补贴：规模有多大？如何改革？》，《能源与环境政策经济学》，3（1）。
Coady、D. 等（2012），《具有价格平滑功能的自动燃油定价机制：设计、实施与财政影响》，技术说明与手册，国际货币基金组织财政事务部。
国际能源署（2014），《化石燃料补贴的最新发展》，第 9 章，《2014 年世界能源展望》，巴黎。
经济合作与发展组织（2009），《气候变化减缓的经济学：2012 年之后全球行动的政策与选项》，巴黎。
世界银行（2010），《能源部门补贴：概览》，世界银行集团能源部门战略背景文件，华盛顿。
本文与 VoxEU合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：David Coady 是国际货币基金组织（IMF）财政事务部（FAD）社会支出首席专家。Baoping Shang 是国际货币基金组织（IMF）财政事务部支出政策司经济学家。
图片：2013 年 3 月 12 日，开罗一处加油站的工作人员正在为汽车加油。路透社/Mohamed Abd El Ghany。
