短短十多年间，塞阿拉州成为巴西教育表现最出色的州之一。
考虑到该州社会经济状况不佳，这一成就更显意义重大。
在后疫情时代复制其成功，需要重点建设政策能力。
过去几十年来，推动人人都能接受学校教育方面取得了巨大进展。因此，许多发展中国家如今正加快努力，提升学生的学习成果。然而，政治承诺和资金投入并不总能转化为学习成效的改善。教育质量的提升也常常以牺牲部分群体的利益为代价。这使教育不平等问题更加突出，而这一趋势在新冠疫情期间持续存在，甚至进一步加剧。
为了提高教育质量、促进公平，许多发展中国家开始借鉴其他教育体系的经验，尤其是新加坡和芬兰等地。这些地方较高的社会经济发展水平和充足的资源支撑了卓越的教育表现。对于很少能享有丰富资源的全球南方国家而言，这种经验之谈可能无济于事，甚至令人沮丧。
塞阿拉州是巴西教育表现最出色的州之一
在这一背景下，巴西东北部塞阿拉州的故事极不寻常。该州位于巴西最贫困的地区之一，因此，塞阿拉州学生在2005年的评估成绩、升学率和辍学率远低于全国平均水平，或许并不令人意外。然而，短短十多年后，到2019年，塞阿拉州已成为全国教育表现最出色的州之一。这一进步并未以牺牲公平为代价。2017年，塞阿拉州社会经济地位最低五分位的学生，成绩也高于全国其他地区同类学生。
与邻州北里奥格兰德州的情况相比，塞阿拉州显著的教育进步更令人费解。两州社会经济发展水平同样较低。与塞阿拉州不同，北里奥格兰德州的教育部门过去二十年来表现一直平平，因此，资源是否充足不足以解释这两个教育体系截然不同的发展轨迹。
政策能力建设得当是其成功的关键
近期研究由南安普敦大学和北里奥格兰德联邦大学的学者开展，为从政策能力的视角理解这些结果带来了新见解。广义而言，这一概念指“履行政策职能所必需的一系列技能和资源，即专业素养与能力”。公共政策和行政领域的学者日益借助这一概念理解政策成功与失败。
具体而言，在教育治理方面，教育体系需要具备收集并解读多种信息这一基本能力。2000年代初以前，关于塞阿拉州公共教育部门表现的信息寥寥无几。事实上，2004年对塞阿拉州市级小学表现进行的早期诊断之一显示，二年级学生中有39%不会读写。塞阿拉州教育部门没有因这一状况而气馁，而是将其视为警钟，认识到学习危机的严重程度。
塞阿拉州教育部门拥有一支具备多学科专业学术专长的团队，并积累了此前在市级层面改革的实践知识。在此基础上，该部门建立并完善了数据基础设施，汇集了学生、课堂、市级和州级各层面的多样化互补信息。这帮助教育体系跟踪自身表现和进展，并及时发现差距。
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塞阿拉州还展现出强大的执行能力，能够恰当且灵活地运用各种政策工具。例如，该州推出了分权举措，以支持和协调市立学校；其他州（包括北里奥格兰德州）的类似举措则往往主要覆盖州立学校。然而，教师培训等支持仅直接提供给识字水平极低的市镇。对其他市镇，该州采取逐级培训的方式：先培训市级教育秘书处的工作人员，再由他们培训本市镇的教师。
这些具体政策干预背后，是坚定的政治承诺，即将教育进步视为州级优先事项。这一承诺来自州领导层，他们曾任职于索布拉尔市。该市原本教育表现不佳，后来通过一系列规模较小的改革，成功扭转了教育部门的表现。除政治意愿外，塞阿拉州还获得了其他州级部门以及非政府行为者的支持。
与塞阿拉州形成鲜明对比的是，北里奥格兰德州的改革经历缺乏对数据生成和分析的兴趣与专长，而这些数据本可反映教育体系的进展与不足。缺少这些关键信息，该州试图在成人教育中解决文盲问题，却没有在学校教育层面采取实质性干预。州内政治动荡也无济于事，因为这使支持改革的联盟更难形成。综合来看，政策能力不同维度的差异，是这两个社会经济状况相似的州教育成果各异的关键因素。
我们能从塞阿拉州的经验中吸取哪些教训？
塞阿拉州的教育改革令人鼓舞地展示了分析、执行和政治能力如何相结合，在社会经济条件不利的情况下推动教育进步。这一案例及时补充了全球北方教育体系表现卓越的诸多知名案例。除了吸引全球关注外，巴西各地的教育体系也正试图效仿塞阿拉州的做法，弥合教育差距。2021年，北里奥格兰德州开始从塞阿拉州接收“适龄识字计划”（PAIC）的相关材料。该旗舰项目于2007年启动，全面涵盖教学法开发、评估和教育管理。
此前，巴西联邦政府也曾尝试在全国推广这一计划。不过，全国版本于2018年结束，这提醒人们：如果不仔细考虑源地政策背后的能力基础，照搬其政策干预措施很可能行不通，即使是在同一个国家之内也一样。如何积累这种能力，应成为全球南方教育体系改革者亟须思考的问题；在我们努力弥补学习损失并在后疫情时代“重建得更好”之际，这一问题尤其紧迫。
