各国政府有时需要重组债务。否则，一国的经济和政治稳定可能受到威胁。然而，由于缺乏解决主权违约问题的国际法治，世界为此类重组付出的代价高于应有水平。结果是主权债务市场运作不畅，充斥着不必要的冲突，并在问题出现时因拖延应对而付出高昂成本。
这样的情形我们一再看到。在阿根廷，当局与少数“投资者”（所谓的秃鹫基金）之间的斗争，危及了该国绝大多数债权人自愿同意的一项整体债务重组。在希腊，临时“援助”计划中的大部分“救助”资金都用于向现有债权人付款，而该国却被迫采取紧缩政策，导致国内生产总值大幅下降25%，民众境况也更加恶化。在乌克兰，主权债务困境可能引发的政治后果极其重大。
因此，如何管理主权债务重组、将债务降至可持续水平这一问题，比以往任何时候都更加紧迫。当前体系对市场的“美德”寄予了过度信任。争端通常不是依据确保公平解决的规则处理，而是通过力量不对等者之间的讨价还价解决，富人和强者往往将自己的意志强加于他人。由此产生的结果通常不仅不公平，而且效率低下。
那些声称现行体系运转良好的人，把阿根廷这样的案例说成例外。他们声称，大多数时候，这一体系运作得很好。当然，他们的意思是，弱势国家通常只能屈服。但这让其民众付出了什么代价？这些重组效果如何？该国是否走上了可持续的债务道路？由于现状的捍卫者往往不提出这些问题，一场债务危机之后常常又接踵而至另一场危机。
希腊2012年的债务重组就是一个例子。该国按照金融市场的“规则”行事，并迅速完成了重组；但这项协议并不理想，也无助于经济复苏。三年后，希腊迫切需要再次进行债务重组。
陷入困境的债务人需要重新开始。过度惩罚会导致负和博弈：债务人无法复苏，而债权人也无法从复苏带来的更大偿债能力中受益。
缺乏债务重组法治会延误重新开始的机会，并可能导致混乱。这就是为什么没有哪个政府会把国内债务重组交给市场力量自行处理。各国都已得出结论：“合同救济”根本不足以解决问题。相反，各国制定破产法，为债权人与债务人的谈判提供基本规则，从而促进效率与公平。
主权债务重组比国内破产更加复杂，因为它受到多重司法管辖权、明示和默示的债权人，以及界定不清、可供债权人追索的资产等问题困扰。因此，对于包括美国财政部在内的一些人声称无需建立国际法治，我们感到难以置信。
诚然，建立一套完整的国际破产法典或许并不可行；但各方可以就许多问题达成共识。例如，新框架应纳入相关条款，在重组期间暂停诉讼，从而限制秃鹫基金采取扰乱性行为的空间。
框架还应规定逾期债务期间的放贷：愿意向正在进行债务重组的国家提供信贷的贷款方，应获得优先待遇。这样一来，这些贷款方就有动力在国家最需要时提供新的资金。
各方还应达成共识，任何国家都不能放弃其基本权利。主权豁免权不得自愿放弃，正如任何人都不能把自己卖为奴隶一样。对于一个民主政府能够在多大程度上约束其继任者，也应设定限制。
这一点尤其重要，因为金融市场往往会诱使目光短浅的政客放松当下的预算约束，或向极度腐败的政府放贷，例如乌克兰已倒台的亚努科维奇政权，而代价则由后代承担。这样的约束将促使贷款方加强尽职调查，从而改善主权债务市场的运作。
建立一个包含上述特征的“软法”框架，并通过一个在重组过程中担任调解人和监督者的监督委员会加以实施，或许能够解决当今的一些低效与不公平问题。但如果要让该框架得到各方认可，其实施机制就不应设在与市场任何一方关系过于密切的机构内。
这意味着，主权债务重组监管不能设在国际货币基金组织，因为该组织与债权人的关系过于密切（而且它本身也是债权人）。为尽量减少利益冲突的可能性，可以由联合国——这个代表性更强、正在牵头处理此事的机构——或由一个新的全球机构来实施该框架；后一方案已在2009年《斯蒂格利茨国际货币与金融体系改革报告》中提出。
欧洲危机只是最新一例，表明缺乏解决主权债务危机的国际法治会带来高昂代价，债权人和债务人都深受其害。此类危机还会继续发生。如果要让全球化惠及所有国家，主权借贷规则就必须改变。我们提出的适度改革是合适的起点。
本文与 《辛迪加计划》合作发表。发表本文并不意味着世界经济论坛认同文中观点。
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作者：约瑟夫·E·斯蒂格利茨，诺贝尔经济学奖得主、哥伦比亚大学大学教授，曾任美国总统比尔·克林顿经济顾问委员会主席，并担任世界银行高级副行长兼首席经济学家。马丁·古兹曼是哥伦比亚大学商学院经济与金融系博士后研究员，也是哥伦比亚大学政策对话倡议债务重组与主权破产工作组联合主席。
图片：2014年11月16日拍摄的照片插图中，1美元美钞在安达卢西亚首府塞维利亚附近飘扬。路透社/马塞洛·德尔·波索。
