近年来，欧洲财政框架经历了重要改革（参见 Frayne 和 Riso，2013 年）。2005 年，《稳定与增长公约》进行了修订，以纳入各国特有的考量和经济状况。
在《公约》的“预防性”部分，以名义余额表示的目标被各国特有的结构性余额目标取代，同时也考虑了各国债务和人口老龄化情况。
在“纠正性”部分，政策考虑了经济周期状况，并对结构性改革给予了一定余地，前提是这些改革能够改善财政可持续性。
2011 年，随着“六项立法”出台，“预防性”部分通过增加公共支出基准并引入触发财政调整的标准得到加强。此外，在“纠正性”部分，所需调整幅度与债务占 GDP 比率偏离 60% 目标的程度挂钩，以确保高债务国家进行更多调整。制裁措施得到强化，并扩展至预防性部分。
最近一次是在 2012 年，25 个欧盟国家签署了一项包含“财政契约”的政府间条约——各国国内机构、规则和程序应予以调整，以确保遵守欧洲层面的义务，例如将预算平衡规则写入宪法，并设立独立的财政监督机构。
总体而言，欧洲财政框架变得更加严格（也更加繁琐），大概是为了防止新机构（欧洲稳定机制、银行业联盟）可能引发的“道德风险”问题；这些机构旨在事后减轻财政纪律不佳所造成的后果。本文评估了欧盟财政框架在 2008—2014 年这场危机期间的运作情况，并得出结论：该框架应予废除。
总体结果
图 1 展示了一个熟悉的图景。[1] 2008 年首次出现严重衰退后，欧元区财政政策起初采取逆周期措施，周期调整后余额占潜在产出的比例从 -4.1% 降至 -5.4%。2009 年，欧元区平均增长率反弹（见紫线），但与此同时，前所未有的财政整顿开始了——2009 至 2014 年间，周期调整后余额比率从 -5.4% 升至 -1.3%（见图 1 中的红线）。
不出所料，欧元区经济在 2012 年再次陷入低迷；截至 2014 年仅显露出微弱的复苏迹象，而财政整顿力度也逐渐减弱。如今，欧洲整体 GDP 比危机前水平低约 10%，失业率和产出缺口均处于历史高位。请注意，随后通胀率下降（蓝线），加之 GDP 增长率为负，令债务动态趋于不稳定——危机期间，欧元区平均净债务比率从 GDP 的 40% 升至 60%（绿线）。
图 1. 平均净债务占 GDP 比率、周期调整后余额（红线）、通胀率和增长率
估算财政反应函数
描述数据中隐含的欧元区政策规则的一种方法，是估算“财政反应函数”（参见 Gavin 和 Perotti，1997 年）。对于 2008—2014 年 18 个欧元区国家的面板数据，我将周期调整后基本余额（DCAPB）的变化（占潜在产出的比率，作为酌情政策的衡量指标）对滞后一期的净债务占 GDP 比率（DEBT）、上一年的基本余额（CAPB）以及滞后一期的 GDP 增长率（GROWTH）进行回归。模型纳入了时间和国家固定效应。滞后一期基本余额的系数预期为负，因为今年盈余越大，为确保债务稳定，明年所需的紧缩幅度就应越小。出于同样的原因，滞后一期净债务的系数预期为正——今年债务较低，应会减少明年所需的紧缩幅度。最后，税收平滑和自动稳定器方面的考量意味着 GDP 增长率的系数应为正，因为经济景气时政策应收紧，经济低迷时则应放松。与前述图景一致，上一年余额每放松一个百分点的潜在产出，本年基本余额平均收紧超过半个百分点（显著系数为 -.55）——这表明政策强烈倾向于实现预算平衡。
结果（详情见附录）表明：
增长率每下降 1%，都与基本余额收紧近 GDP 四分之一个百分点相关。
因此，估算结果表明，当前欧元区财政框架产生了强烈的顺周期（即紧缩性）作用。
债务比率的系数为正，符合债务可持续性的要求，但估计精度很低；这可能是因为紧缩会对债务动态产生不利影响。
趋同
按国家细分的视角为这一图景增添了有意思的内容。一方面，强烈的政策反应加快了欧元区各国预算状况的趋同。图 2 中，每个点代表一个国家。横轴表示 2008 年周期调整后余额占潜在产出的百分比；纵轴表示 2008 至 2014 年间余额比率的变化。
这些点位于一条斜率为负的直线上，这意味着 2008 年赤字较大的国家（位于横轴左侧），其预算改善幅度也最大（位于纵轴较高处）。不过请注意，除芬兰和卢森堡外，所有点（即国家）的 y 坐标均为正——2008 至 2014 年间，各国都进行了财政紧缩。
图 2. 结构性余额趋同
图 3. GDP 增长分化
差异化且协调一致的紧缩政策，加上不同的供给侧状况（参见 Manasse 和 Rota Baldini，2013 年），导致增长率（图 3）、债务比率（图 4）和通胀率（图 5）出现分化。因此，欧元区问题根源上的不对称性，如今比危机开始时更加突出。
图 4. 净债务分化
图 5. 通胀率分化
结论
经过层层叠加而形成的现行财政框架，建立在一套复杂的规则和指标之上（潜在产出、产出缺口、结构性失业率、非加速工资增长率、周期调整后余额等）。这些指标会遭遇不可预测的修订（参见 Tereanu 等，2014 年），并对政策产生深远影响。该框架严格聚焦于周期调整后余额等中间目标，已经忽略了最终目标：债务可持续性和经济趋同。
当前规则需要从三个方面大幅简化：
“纠正性部分”应只关注数量极少的最终目标在例如三年期间内的变化。
这些目标应当：a) 让选民能够理解；b) 对成员国具有显著的外部性。国内债务和外债就足够了。
财政监督这一“预防性部分”，应仅将预算赤字作为偿付能力问题可能出现的早期预警指标加以监测（参见 Manasse 和 Roubini，2009 年）。
如果通过私有化而非收紧预算来降低债务，那完全可以接受。
如果要以实践检验成效，那么现在确实该废除现行欧洲财政框架了——趁它还没让欧元区走向消亡。
与以下机构合作发布： VoxEU
作者：Paolo Manasse 是博洛尼亚大学宏观经济学与国际经济政策教授。
图片：2014 年 8 月 7 日，欧洲央行（ECB）总部旁矗立着一个巨大的欧元标志。路透社/Ralph Orlowski
