我们如何才能让美国成为更适合儿童生活、也更适合家庭养育子女的地方？这正是 First Focus 使命的核心问题。First Focus 是一个全国性、两党合作的倡导组织，致力于让儿童和家庭成为联邦预算和政策决策中的“首要关注对象”。这也是推动 First Focus 出版新书《重大构想》的问题： 《开拓变革：面向儿童和家庭的创新理念》。《开拓变革》收录了 14 项政策制定者可采纳的“重大构想”，旨在促进儿童和家庭的福祉。在 New America 和 CFED，我们长期以来一直认为，儿童储蓄账户（CSA）是一项关键创新，应成为美国 21 世纪战略的一部分，以促进机会增加和经济流动性提升。《开拓变革》以及 First Focus 的同仁显然听到了这一呼声，因为书中十四篇文章有三篇着重讨论儿童储蓄，并提出不同建议，探讨如何实现这一目标。
在《颠倒的格局：高等教育税收支出》一文中，CFED 探讨了高等教育税收项目——这些项目是什么、成本多少、谁从中受益，以及如何改进。这八项税收项目包括美国机会税收抵免、终身学习抵免和享受税收补贴的教育储蓄账户；2013 年，这些项目总额约为 320 亿美元。这是一笔巨款，大致相当于联邦佩尔助学金支出。但与佩尔助学金不同，这些税收项目将福利集中在最不需要支持的高收入家庭身上。这就是“颠倒的格局”。
这种颠倒的结构在联邦支持的大学储蓄账户——529 计划和 Coverdell 账户——中尤为明显；2013 年，这些账户使联邦政府支出 17.5 亿美元。过去几年，529 计划中的储蓄金额大幅增加，从 2001 年的仅 190 亿美元增至 2013 年的逾 2000 亿美元。但其中属于低收入和中等收入家庭的储蓄极少。总的来说，收入低于中位数的家庭仅拥有这些账户全部储蓄的 1.1%。
简言之，CFED 认为，联邦政府为这些教育储蓄项目支出的 17.5 亿美元，主要起到扩大财富不平等而非扩大教育机会的作用。这种情况并非不可改变。作者主张将高等教育税收项目“扭转过来”，其中包括为每个孩子在出生时设立储蓄账户，并允许在孩子上大学之前，账户存款即可符合美国机会税收抵免的资格。这些项目将确保每个家庭，而不仅仅是收入阶梯顶端的家庭，都能为孩子的教育积累储蓄。
在《儿童罗斯个人退休账户：小储户，大成果》一文中，时任众议员 Ruben Hinojosa（民主党，得克萨斯州）和 Steve Stivers（共和党，俄亥俄州）在讨论联邦立法者当前的氛围时表达了乐观态度。他们指出：“国会山正在讨论如何在美国积累财富，以及家庭在经济阶梯上攀升、加入或留在中产阶级所面临的困难。”“作为政策制定者，我们必须引导讨论，聚焦于可以采取什么行动以及哪些做法有效。”Hinojosa 和 Stivers 众议员指出，许多美国人的储蓄不足，但储蓄对美国家庭有重大财务和非财务影响。他们援引研究指出，储蓄会对大学入学、经济流动性，以及儿童对自身的形象和看法产生积极影响。
作者是国会金融与经济素养核心小组（FELC）的共同主席。他们写道：“金融赋权可以缓解贫困、减少不平等，同时为美国人提供实现财务独立和自立的工具。”为实现这种赋权，他们提议对一项现有储蓄产品 Roth IRA 的监管规则作简单修改。《青年储蓄罗斯账户法》（RAYS）将允许父母为子女开设 Roth IRA，从而为儿童储蓄提供一种简单、灵活的工具。作者认为，这一计划或可为更好地管理地方 CSA 项目打开大门，例如旧金山的“幼儿园到大学”（K2C）项目；此类项目目前使用标准储蓄账户。
“与标准储蓄账户相比，RAYS 将为这些项目带来更好的长期增长潜力。与其他面向儿童的储蓄产品相比，RAYS 也将更加灵活，例如各州的 529 计划、Coverdell 教育储蓄账户和基本储蓄账户。Coverdell 账户和 529 计划只能用于教育支出，而 RAYS 可用于高等教育、拥有住房、医疗支出和退休。”
Hinojosa 和 Stivers 众议员承认，仅仅创建账户并不会带来参与，也不会神奇地增加儿童储蓄金额。他们指出：“只有 7% 的劳动者（年收入低于 20,000 美元的劳动者中只有 2%）拥有任何类型的 IRA，尽管 IRA 已经存在数十年。”但正如他们的图表所示，他们相信，将优质产品的可获得性与加大金融教育和能力建设力度结合起来，可以让个人储户和整个国家踏上取得显著改善成果的道路。
New America 的 Reid Cramer 和 Elliot Schreur 在题为《确保每个孩子都拥有终身储蓄账户》的文章中，进一步阐述了许多相同的见解。他们认为，潜在收益过于巨大，不能听任偶然，因此需要一项普惠计划。
与 Hinojosa 和 Stivers 众议员一样，Cramer 和 Schreur 认为，金融教育对实现财务福祉至关重要。但他们主张，为所有人自动提供 CSA 将使金融教育更容易开展，并启动通往财务保障的进程。作者认为：“让普惠 CSA 成为现实，将为扩大金融包容性提供一条途径。首先，这些账户可以提供长期储蓄平台。其次，这些账户将成为进入个人理财领域的一种负担得起且安全的起点。第三，这些账户有可能与主流金融服务挂钩。”
Cramer 和 Schreur 列举了 CSA 项目的几种模式，包括 K2C、SEED OK，以及缅因州和内华达州的全州普惠计划；这些计划分别为所有儿童在出生时（缅因州）和开始上幼儿园时（内华达州）创建 529 大学储蓄计划。他们仍然首选 《美国个人投资、退休与教育储蓄法案》 （ASPIRE），这是 New America 十多年来一直推动的法案。根据 ASPIRE，每个孩子出生时都会获得一个注资账户；父母收入较低的孩子将获得更大金额的初始注资。账户将发挥吸引存款的作用，并向为储蓄而作出牺牲的低收入家庭提供配比资金。所有账户存款都将免税增长，可用于支付中学后教育费用、购房，或作为退休账户。
Cramer 和 Schreur 认为，有必要采取类似 ASPIRE 的做法，因为 Roth IRA 和 529 大学储蓄账户等现有储蓄工具利用率极低（拥有 529 账户的美国人不到 3%）。作者写道：
“新的储蓄基础设施，例如 ASPIRE 法案将创建的基础设施，应自动为美国每个孩子提供储蓄工具，并配以有针对性且易于获得的激励措施。[…] 要重振能够带来长期可持续增长的经济，就需要增加储蓄和投资。但美国人的理财方式不会自行改变。我们需要一项 CSA 政策，提供适当的激励机制、机构和工具，以支持储蓄。”
在过去 25 年里，儿童储蓄领域已从学术理论和试点项目发展到全面实施、由公共资金支持的计划。 2009 年举行的首届全国 CSA 会议 将 CSA 描述为扩大教育和经济机会的“一种前景广阔的新工具”。到五年后的第二届全国会议 召开时，CSA 已不再只是一种前景广阔的工具。如今，我们看到一场全国性运动正在兴起，朝着为所有儿童普及 CSA 的愿景迈进。正如这些论文的作者所展示的，实现这一愿景有许多可能途径，但根本目标始终相同：确保美国的每个家庭都能为未来储蓄和投资，从而扩大财务保障和教育机会。
本文与 New America合作发表。本文的发表并不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Justin King 是 New America Foundation 资产建设项目的政策主任。
图片：一所幼儿园里，彩色铅笔放在木盒中。路透社/Michaela Rehle。
