什么是“法律身份”，它的未来又会怎样？上周在荷兰海牙举行的 法律身份未来研讨会 上，讨论的正是这个问题。
在这次研讨会上，来自社会科学、历史学、政策研究和发展实践领域的多位人士，考察了目前正在世界各地使用和引入的各种民事登记与身份识别形式。与会者探讨了各国，尤其是贫困国家目前面临的选择及其机遇和影响。
这些跨领域讨论的一项重要成果，是认识到有必要厘清“法律身份”“公民身份”“身份识别”“登记”和“身份证明文件”等术语。这不仅有助于国际社会正确理解我们力求解决的发展问题，也有助于更好地找到实现目标的途径。
事实上，在某些有限情形下，无论是否登记，人们都拥有一种 法律身份 ——例如，刑事嫌疑人有权获得律师帮助或保持沉默。反过来，登记也未必意味着享有公民身份。许多国家仍将公民身份视为基于地方或氏族知识以及个人证明。
非洲拥有不确定公民身份的人数，可能远远超过目前已确认的无国籍人口。复杂的身份识别计划无法解决这类问题，还可能加剧被排除在外者的困境。在开展这些计划之前，需要进行政治对话，并在必要时推进法律改革，以降低排斥风险。认识到法律身份有多种形式，会促使我们首先明确要促进哪一种或哪些法律身份，以及其发展目标是什么。
这为何重要？2015年后发展议程正在形成。身份识别的作用及其对发展成果的重要性，使其成为新的可持续发展目标（SDG）议程的一部分——具体而言，它既是拟议中的一项SDG具体目标（#16.9），也是提高许多其他SDG具体目标成效的关键推动因素。
尽管提供法律身份没有单一模式，这项SDG仍将敦促各国确保所有人都能免费或以低廉成本获得广泛认可且可靠的身份凭证。无论采用何种方式实现，承认法律身份及其相关权利，正成为世界各国政府的优先事项。
根据 我们对此议题的研究[1] ，一项原则尤为重要：法律身份的SDG指标应体现这样一项原则，即任何人都不应因缺少身份凭证而无法参与社会或经济活动，也无法获得公共服务。这意味着，除其他事项外，法律身份凭证应在个人整个生命周期内均可获得，贫富者皆可获得，并且足够可靠，能够根据相关国家的法规和惯例得到广泛认可。
一些国家为登记被排斥的社区和个人付出了巨大努力，并确保他们拥有充分参与社会和经济活动所需的凭证；但另一些国家还有很长的路要走。
捐助方和发展伙伴支持了广泛的身份识别举措，这些举措往往是面向特定目标项目的组成部分，例如难民、社会保护、金融普惠及其他领域。
当前的问题与其说是参与不足，不如说是需要捐助方围绕身份识别的核心目标扩大协调一致的行动。不过，有迹象表明，人们正逐渐认识到，在身份识别的整个生命周期中，各环节需要紧密互补。例如，世界银行集团近期启动了 发展身份识别（ID4D）议程，以应对SDG具体目标16.9，并推动以更加综合的跨部门方式实现这一目标。这需要建立新的联盟，并重塑现有的发展战略。
接下来该怎么做？海牙研讨会的讨论并未真正着重探讨国家安全和隐私问题（这些问题本身就足以构成一场独立研讨会），但讨论了各国身份识别计划多样且不断演变的架构。例如，为什么尼日利亚等国的选民登记行动能够迅速登记如此多的人，而建立中央国家身份证的努力却停滞不前？原因之一可能是激励机制不同：政党需要高投票率才有机会赢得选举，因此会努力动员支持者。
然而，似乎很难借助这股势头加快建立健全的民事登记制度。或许许多人看不到其中的益处；或许一些国家的人们仍将身份证明与剥削性的殖民制度所造成的掠夺联系起来。因此，许多国家同时开展多项登记行动，耗资巨大，而且往往只有在捐助方大力支持下才能进行。就连人口约四百万的索马里兰也计划建立两个独立系统，每个系统都使用指纹、虹膜和面部生物特征识别——对于这样一个实体而言，这是严重的资金浪费。
未来的一项任务必须是帮助各国制定并实施战略，精简已在许多国家大量涌现的各类身份识别举措，从而建立具有成本效益、可持续且值得信赖的系统，使其能够为全体人口带来与发展相关的益处。
[1] Dahan, M., Gelb, A.，《身份识别在2015年后议程中的作用》，全球发展中心—世界银行集团工作论文， 即将出版。
本文最初发表于 世界银行的 IC4D 博客。 本文发表不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Mariana Dahan 是世界银行发展身份识别（ID4D）工作组的协调员。Alan Gelb 是 高级研究员 ，任职于全球发展中心。
图片：一名女子拿着一本书，坐在法兰克福机场出发区的长椅上。路透社/Lisi Niesner。
