如今，欧洲财政政策的走向引发了广泛讨论。一方面，公共债务存量高于以往任何时候，因此需要进行长期财政调整。另一方面，复苏乏力令人担忧，因而主张放缓财政整顿并提供短期刺激。目前并无明确准则来平衡这些考量。当然，具体国家的情况不同，所需的平衡也可能不同。
欧盟委员会将“财政责任”列为其增长战略的关键支柱，并与促进投资和重新承诺结构性改革并列（European Commission 2014a）。财政责任关乎如何妥善应对当前困境，因为委员会一方面强调成员国“仍需确保对赤字和债务水平进行长期管控”，另一方面又指出，财政整顿应当“有利于增长”。委员会还判断，就欧元区整体而言，对2015年各国预算计划的分析显示，财政立场总体上趋于中性（European Commission 2014b）。此外，尽管这被认为使整个区域达到了适当平衡，但各国财政政策的分布被认为并非最优，因为“部分成员国需要加大努力以遵守《稳定与增长公约》（SGP），这意味着应通过利用其他地方可用的财政空间，提供一定程度的财政支持”。
这些判断引出了若干分析性问题。
如何界定财政责任这一概念？
在当前时点，认为欧元区采取总体中性的财政立场是适当的，这一结论能否得到证实？
如何使对整个区域的评估与所需的国家间差异化保持一致？
围绕长期停滞可能性的争论，正在动摇这场讨论的理论基础（Summers 2014）。经济学家普遍认同，将债务维持在审慎水平是合理的长期目标，至少这样才能保留空间，在经济下行时动用逆周期政策工具。深层意义上的长期停滞可能会瓦解这一共识（Eggertson and Mehrotra 2014）。如果预期私人投资相对于储蓄持续（或至少长期）不足，那么永久性的财政支持可以——也有理由应当——加以应对。这反过来可能意味着公共债务存量不断增加，但融资问题不必过于担忧，因为有大量储蓄者渴求安全资产。然而，低利率对政策的影响取决于其根本原因。私人支出长期不足是一种解释，另一种则是供给侧日益疲弱（Gordon 2014）。
在灰色现实中掌舵
模型是在特定范式下提供的风格化描述，而现实则兼具不同模型的特征。这种“灰色现实”具有关键影响。首先，我们不太可能收到明确无歧义的信号，来判断自己身处何种世界。我们至多只能根据新信息，调整对每种“图景”的主观可信度。但对于经济关键特征的根本不确定性必将持续存在。这适用于当前欧洲的困境：供给和需求疲弱相互交织。
从政策角度看，不确定性具有深远影响，而这些影响并非总能得到充分承认（Aikman et al. 2014）。其中一项重要影响是需要制定稳健的政策战略——这类战略并非在某一种既定世界状态下最优，却能在广泛而合理的情境中取得可接受的成效。
在财政领域，预算政策制定所面临的政治经济复杂性进一步凸显了稳健战略的价值。如今，实施财政政策有点像在变幻莫测的天气中，为一艘迷失于海上的大型油轮掌舵。我们既需要保持航向稳定，也要承认存在不确定性。还需要认真思考如何协调短期与长期目标（Borg 2014）。为此，可以留意一项能够作为一致指导原则的“财政罗盘”。
Carnot （2014）探讨了一条经验法则，其核心是在财政可持续性与宏观经济稳定之间取得平衡。财政可持续性以长期债务目标为锚。对于每个预算期，该规则都会提出一种财政力度，在财政缺口与经济状况综合指标之间权衡。这条“经验法则”在时间维度和地域维度上都保持一致。此外——这在欧洲讨论的背景下尤为关键——它对一个国家群体（例如欧元区）的总体财政立场以及该群体中的每个成员国，都给出一致的建议。
向北还是向南？
当前的财政图谱（图1）显示，总体而言，与长期平稳降低债务所需的水平相比，欧元区仍有约占GDP 2%的财政缺口（尽管这一缺口在过去几年已大幅缩小）。另一方面，尽管经济状况不如2009年大衰退期间那样严峻，仍明显处于低迷状态，不过已有改善迹象（European Commission 2015）。各国围绕这一平均图景也存在显著差异。尤其是，德国拥有“财政空间”，因为其初级盈余超过了逐步降低债务所需的水平；其他大型国家则存在较大的财政缺口，只是程度各不相同。
图1。财政图谱：2015年的初级缺口与经济状况
注：初级缺口（占GDP的百分比）概括了长期可持续性挑战，指实际初级余额与能够使债务温和下降的初级余额之间的差距。负号表示存在“财政空间”。经济状况评分根据产出缺口及其变化概括商业周期状况。零分表示总体中性的状况。详情参见Carnot （2014）。
来源：European Commission 2015年冬季预测；作者计算。
这对当前预算意味着什么？经验法则将初级缺口与周期状况综合指标结合起来，以确定理想的财政立场——如同泰勒规则将通胀缺口与产出缺口结合起来衡量政策利率。我们的具体表述对初级缺口和经济评分赋予相同权重。
我们得出以下结论（见图2）。
整体而言，欧元区应采取接近中性的财政立场。这反映了当前时点财政缺口与经济前景的影响大体相互抵消。（这绝非该规则本身所预设、不可避免的结论。在过去十年中，同一条经验法则会视具体情况，分别建议扩张和收缩。）
这印证了一项普遍认识：整个区域的财政立场应当有所区别。在法国和西班牙，适度整顿似乎都有其必要性（这反映了两国初级缺口仍然很大）。意大利的情况则介于两者之间，因为其财政缺口相对较小，经济环境却仍十分低迷（与西班牙较好的发展势头形成对照）。
与此同时，这条经验法则支持德国采取适度的财政刺激。需要强调的是，这一建议反映的仅是德国自身的状况，因此采取刺激并非“为了其他国家”，而主要是基于对德国情况的平衡判断。
图2。根据2015年经验法则确定的财政立场（占GDP的百分比）
注：理想财政立场的计算公式为 Ft = ¼(Pt + St)，其中 P 为初级缺口，S 为经济评分。这里使用的经验法则版本，对初级缺口和经济状况赋予相同权重，以反映二者可能对理想财政立场产生的影响。
来源：European Commission 2015年冬季预测；作者计算。
这些结论与欧盟委员会在2015年预算审议中的结论一致。事实上，正如经验法则所作的形式化表述，委员会关于适当财政立场的建议，考虑了复苏相当脆弱这一周期状况，也考虑了高债务水平带来的可持续性问题。
随着复苏走强，经验法则将指向在欧元区及大多数国家恢复差异化整顿，直至剩余的初级缺口消除，各国财政状况达到与债务稳步下降相称的水平。这一做法基于这样的前提：各个主权国家的公共债务应在长期维持于审慎水平，并与欧盟财政框架保持一致。
结论
在当前高度不确定的环境下，财政政策讨论若能借助简单的基准来引导负责任且符合时间一致性的政策路径，将会受益匪浅；这些基准还应明确承认各种考量之间的冲突。对于还面临协调分散化财政政策这一额外挑战的欧洲而言，这一点尤其重要。正如欧洲央行行长也强调的那样，《稳定与增长公约》框架内有必要也有空间“加强不同国家财政立场之间的协调……以实现更有利于增长的欧元区整体财政立场”（Draghi 2014）。
我们的财政罗盘提供了一种工具，用以探讨这些考量。在当前时点，它建议在总体上大致中性的欧元区财政立场之下，对各国财政政策加以区分。结果对参数部分敏感，但仍具有启示意义。这些结果为欧盟委员会近期在评估预算计划时对总体财政立场作出的判断提供了分析支持（European Commission 2014b）。此外，还需考虑财政政策的构成，因为财政调整也提供了改善公共支出质量和税收结构的机会。
参考文献
Aikman D、M Galesic、G Gigerenzer、S Kapadia、K Katsikopoulos、A Kothiyal、E Murphy和T Neumann（2014），《认真对待不确定性：金融监管中的简洁与复杂》，英格兰银行《金融稳定论文》第28号，5月。
Borg A（2014），《债务阴影下的财政政策：盈余凯恩斯主义依然有效》，载于Akerlof G.、Blanchard O.、Romer D.和J. Stiglitz（编）： 《我们学到了什么？危机后的宏观经济政策》，MIT出版社，马萨诸塞州剑桥。
Carnot N（2014），《评估财政政策：一条经验法则》，《欧洲经济学论文》第526号，8月。
Draghi M（2014），《欧元区失业问题》，在杰克逊霍尔年度央行研讨会上的演讲，8月22日。
Eggertsson, G B和N R Mehrotra（2014），《长期停滞模型》，NBER工作论文第20574号。
European Commission（2014a），《2015年年度增长调查：委员会通报》，COM(2014) 902，11月28日。
European Commission（2014b），《2015年预算计划草案：总体评估，委员会通报》，COM(2014) 907，11月28日。
European Commission（2015），《欧洲经济预测：2015年冬季》， 《欧洲经济》，第1/2015号。
Gordon, R J（2014），《乌龟的进展：长期停滞遭遇逆风》，载于Teulings, C和R Baldwin（编）： 《长期停滞：事实、成因与疗法》，VoxEU.org电子书。
Summers L H（2014），《对“长期停滞”新假说的思考》，VoxEU.org，2014年10月30日。
本文与 VoxEU合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Marco Buti任欧盟委员会经济和金融事务总司司长。Nicolas Carnot是欧盟委员会经济和金融事务总司财政政策顾问。
图片：欧盟旗帜飘扬在布鲁塞尔欧盟委员会总部外。REUTERS/Thierry Roge。
