在考虑公私伙伴关系（PPP）时，那个价值数百万（甚至数十亿）美元的问题是：导致PPP项目失败的最关键因素是什么？
作为一名政府官员，我多年来负责管理PPP交易，之后又作为交易中私营一方的顾问，我主导过40多个PPP项目。其中许多项目获得成功，正在为用户和纳税人带来物有所值的回报。然而，还有若干项目在推进过程中失败，合同最终未能签署。令我感到意外的是，即便是一些技术上完美的项目也未能幸免。
我所参与过的每一个成功的PPP项目，都具有一个重要共同因素：项目层面的有效治理，贯穿从项目识别直至招标程序的全过程。
我所说的治理，是指一套流程，确保正确的人员在正确的时间获取正确的信息并作出决策，从而使项目能够满足项目利益相关方所界定的要求。
具体是哪些决策？
项目筹备工作涉及大量决策，这些决策在项目识别、评估和结构设计的大多数阶段中每天都在作出。它们涉及项目范围、收入模式、服务水平、合同机制、风险分配以及其他关键考量。
从根本上说，其中许多决策并非纯粹的技术问题。它们往往具有深刻的政治属性，因为它们决定了谁将获得基础设施带来的收益、谁将承担成本，以及何时、以何种方式实现。因此，有效的治理机制需要强调，由政府中有权作出此类决定的人员，就项目相关问题在各种备选方案之间作出有意识的选择。
我自己也曾犯过一个错误，即认为这些技术性问题可以由项目团队或交易顾问纯粹从技术角度加以解决。最终，项目结果与政府内部许多人的预期大相径庭，导致项目被取消。
因此，决策必须有意识地作出，并尽可能由合适的人员来作出。
谁是合适的人选？
PPP项目通常非常复杂且规模庞大，会影响政府各机构和部门中各类利益相关方。PPP项目的影响会波及许多有能力制定政策并影响政府议程的人。在项目筹备期间，必须听取这些人的意见。如果不这样做，项目就会面临高风险，因为政府的决策机制可能会转而对该举措不利。
我并不主张对项目筹备的每个环节都进行无休止的内部协商，而是倡导设立执行决策论坛，将各方（尤其是拥有否决权的各方）的关切转化为决策，以减少PPP项目在政府内部面临的阻力。
这类论坛可以由定期召开会议的委员会组成（在某些情况下设有多个层级），也可以是汇集政府主要利益相关方意见的网络系统。将多部门决策小组纳入PPP项目的总体工作流程，还有助于调动其他需要在项目筹备中协作的机构和部门（如环境机构、财政部门及其他主要利益相关方）的力量。
这些论坛能否有效运作，关键在于清晰的决策方法，而这又取决于能否为决策者提供合适类型的信息。
什么是合适的信息？
决策者需要能够获取信息，这意味着项目团队应采取清晰、明确的内部沟通策略。提供给他们的信息不仅应涵盖手头事项的技术层面，还应包括项目管理问题。主要决策者还将受益于详细的时间表、清晰界定的任务与职责，以及及时的项目进展报告。
什么是合适的时机？
决策必须及时，也就是说，应在能够有效推动项目作出适当调整、且管理者或业主仍能有效进行方向修正的时候作出。
因此，决策者必须根据其在项目整体管理中的层级，定期且频繁地会面。若将已识别相关方的参与推迟到最终批准决定作出之时，或项目准备推向市场之时，则收效甚微。要想有效，参与必须保持连续性。
归根结底，就最终审批而言，PPP项目的好坏取决于利益相关方如何作出判断。因此，落实能够使各方关切得到理解并得到有效处理的治理机制，可以将反对转化为决定性支持，并帮助技术上优良的项目惠及服务使用者，成为现实。
然而，这种机制既不会自发形成，也不符合直觉。各国政府——尤其是在PPP方面经验不足的政府——需要专门努力设计治理机制。一个不错的入门资源是PPIAF资助的指南《How to Engage with the Private Sector in Emerging Markets》，其中专门有一节论述这一主题。
归根结底，我仍未能对这个价值百万美元的问题给出完整的答案；项目失败的原因确实多种多样。但有一点是确定的：我尚未发现任何一个PPP项目在筹备阶段未在一定程度上纳入治理问题却取得成功。（编者注：本博文所载观点和意见仅代表作者个人观点，不代表世界银行集团。）
本文首次发表于 The World Bank’s Public-Private Partnerships blog。刊载不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Marcos Siqueira是巴西公私伙伴关系（PPP）领域的专家，具有多学科背景，拥有超过10年筛选、筹备和管理PPP交易的实践经验。
图片：2015年4月1日，河内一座桥梁的建设工地上，一家国有桥梁建筑公司的工人在作业。REUTERS/Kham。
